3. LOS RETOS DE LOS FLUJOS MIGRATORIOS: EN LAS AMÉRICAS Y EN EUROPA

Foto de Siegfried Modola/UNHCR

La crisis de solidaridad de Europa en torno a la migración

Shoshana Fine*

Profesora visitante, Programa de Oriente Medio y África del Norte

European Council on Foreign Relations

Introducción


El enfoque de la Unión Europea hacia la migración ha creado una crisis de solidaridad. Tal y como está, el bloque no tiene un sistema para que cada Estado-miembro comparta la responsabilidad de recibir inmigrantes en formas justas.  Como resultado, continúan discutiendo entre sí respecto a cuál de ellos debería acoger a los solicitantes de asilo y otros migrantes que arriban a las costas europeas. Estas disputas evidencian la incapacidad de los miembros de la Unión Europea para reformar la Convención de Dublín.  


Los miembros de la frontera sur de la UE han planteado la institucionalización del sistema de reubicación por cuotas e incrementar la responsabilidad compartida  por las llegadas de inmigrantes, pero los países del llamado Grupo de Visegrád (la República Checa, Hungría, Polonia y Eslovaquia) se resisten a apoyar ningún mecanismo de solidaridad. Mientras tanto, los países en el norte y oeste europeo tienden a destacar su flexibilidad relativa para recibir cierto número de refugiados aunque parecen más inquietos por detener los movimientos secundarios. Simultáneamente, la Comisión Europea está presionando por reformas que incrementarían el papel de los llamados “terceros países seguros” para albergar migrantes.[1] En medio de esta confusión, estas naciones están preocupadas porque los conviertan en el vertedero donde la UE deje a los migrantes no deseados, así como por el hecho de que las disposiciones de reubicación del bloque europeo continúan siendo ad hoc y carecen de procedimientos transparentes.

Este artículo analiza algunas de las deficiencias mayores de las medidas que la UE ha adoptado para afrontar la migración. Explora cómo los esfuerzos del bloque para distribuir la responsabilidad por el procesamiento de solicitudes de asilo a los países del norte de África podrían debilitar su capacidad de reformar su sistema de migración y asilo, y para proteger a las personas que huyen de la persecución. El texto muestra que es necesario crear rutas para una migración segura y legal a fin de reducir la dependencia de los traficantes y el riesgo de que los migrantes se embarquen en viajes peligrosos. Las políticas migratorias de la UE solo serán creíbles y sustentables si evitan producir pánico y promueven la solidaridad tanto dentro de Europa como entre Europa y terceros países. 

La aproximación actual del bloque en cuanto a la cooperación con terceros países está marcada por acuerdos inestables dominados por el tema de la seguridad y una perspectiva insular (del estilo “no en mi patio trasero”) que conduce a una gobernabilidad caótica. Existe una posibilidad muy grande de que, con el tiempo, esto exacerbará el populismo antiinmigrante en Europa alterando la opinión de la población de la UE respecto a la migración contemporánea. Sin embargo, la UE tiene ahora una oportunidad para asumir una perspectiva más productiva y sostenible a lo largo del mediterráneo. Si los líderes del bloque, se deciden por dicha oportunidad, pueden redefinir sus  políticas migratorias de forma que se incremente la cohesión interna de Europa y se construyan relaciones recíprocamente benéficas con los países del norte de África.  

 


De la cooperación a la crisis


Se han observado varios indicativos promisorios de un cambio en la agenda europea de la migración. Estos incluyen:  


●    En diciembre de 2018, 152 países ratificaron el Pacto Mundial por una Migración Segura, Ordenada y Regular. El acuerdo estableció 23 objetivos sobre la buena gestión de la migración, basada en los valores de la soberanía del Estado, la responsabilidad compartida, antidiscriminación y los derechos humanos. Si bien nueve países -incluido Estados Unidos y los miembros del Grupo Visegrád– no lo firmaron, el acuerdo demuestra que muchas naciones aspiran al cambio. 


●    En julio de 2019, el presidente francés Emmanuel Macron anunció que 14 países de la UE habían firmado “el mecanismo de solidaridad” para reubicar migrantes en la región.  


●    En septiembre de 2019, un especialista en migration sustituyó al líder de la extrema derecha Matteo Salvini como ministro del interior en Italia en el marco de un nuevo gobierno de coalición. El gobierno está comprometido con la despolitización de la política migratoria, dando a la gestión de la migración un tratamiento administrativo y desapasionando el debate actual - para aliviar el descontento público.


●    La ciudadanía de la UE ya no parece considerar el tema de la inmigración como una prioridad (así lo evidencia en parte la reciente encuesta del European Council on Foreign Relations). Esto puede reflejarse parcialmente en el éxito de los partidos Verdes en mayo de 2019 para la elección del Parlamento Europeo, dado que estos partidos generalmente acogen a personas migrantes como una cuestión de derechos humanos y planeación económica por el envejecimiento poblacional.  


●    Los nuevos líderes designados en las instituciones de la UE han declarado repetidamente que quieren un “nuevo comienzo”en la gestión de la migración. La nueva presidenta de la Comisión Europea, Ursula von der Leyen, ha llamado al bloque a desarrollar “una nueva forma para repartir la carga” y “una aproximación más sostenible para la búsqueda y el rescate” (SAR, en inglés). Al mismo tiempo, ha promovido una cooperación humanitaria más fuerte con terceros países y ha afirmado el “deber moral” de Europa para ayudar a aquellos que escapan de la persecución y el conflicto. En el mismo sentido,  la carta de la misión dirigida a la comisisaria de justicia y asuntos internos, Ylva Johansson, afirma que “nosotros deberíamos buscar nuestra unidad en torno a valores comunes y responsabilidades humanitarias, y esforzarnos por hacer nuestras comunidades y nuestra sociedad más cohesionadas e integradas”.


Todos estos desarrollos juntos podrían estar anunciando un cambio hacia una forma más sostenible, colaborativa de gestión de la migración - una que asegure la confianza de los votantes europeos. No obstante, la decisión de los Estados miembro de no apoyar la operación SAR de Italia, Mare Nostrum, en 2014 ha tenido diversos efectos negativos en cadena: cada operación de rescate en el mediterráneo desde entonces ha sido resultado de un acuerdo de emergencia especial y de la asunción temporal de responsabilidad de los Estados. De hecho, la renuencia de los Estados miembro para asumir una responsabilidad sostenida en las operaciones SAR, y su política de prohibir los intentos de las ONG para el vacío existente para las operaciones de rescate hecho cada vez más difícil que los migrantes rescatados puedan alcanzar un puerto abierto y seguro en Europa. Esto, con el tiempo, ha acrecentado la percepción de los votantes de que la UE ha perdido el control de la situación.  


El enfoque de cooperación adoptado por los Estados miembro en migración y asilo no establece reglas transparentes, procedimientos o procesos respecto a operaciones SAR, desembarco o reubicación. La UE inicialmente atendió el tema de la reubicación de solicitantes de asilo mediante un instrumento temporal de aplicación en toda Europa con reglas y procedimientos específicos, pero ahora pareciera que está habiendo un retroceso en términos de sus acciones de reubicación con menos formalidad, menos actores y más espacio para prácticas discriminatorias. El bloque parece favorecer iniciativas informales, negociadas localmente en la gestión de la migración, incluidas aquellas de cooperación con terceros países - como se reveló en los acuerdos de desembarco, el acuerdo en migración de la UE con Turquía y el Fondo Fiduciario de Emergencia para África. Entretanto, la operación SAR en Europa está paralizada, debido a que los Estados miembro de la UE le pasan la responsabilidad cada vez más a los países del otro lado del Mediterráneo.  


La cooperación europea con países del norte de África está impulsada por un  deseo de delegar la responsabilidad de la seguridad fronteriza y el procesamiento de solicitudes de asilo a dichos países. Marruecos y Túnez carecen de sistemas de asilo que cumplan estándares internacionales. Los intentos por reformar estos sistemas están en un punto muerto en parte debido a que temen ser designados terceros países seguros y, en consecuencia, responsables por la vasta mayoría de solicitantes de asilo en la región. Presionados por la UE, las autoridades libias han ampliado dramáticamente su zona de operación SAR, prohibiendo a las ONG entrar a ella. Esto ha llevado al incremento en el número de migrantes que retornan a Libia - donde corren el riesgo de la tortura, esclavitud y muerte - a pesar de los llamados de las Naciones Unidas para que se detenga tal actividad.

 
Entre 2015 y 2018, el número anual de inmigrantes que llegan a Europa se redujo drásticamente a 140,000. Algunos políticos europeos han argumentado que los acuerdos de migración de la UE con los países del norte de África son una historia de éxito, en el sentido de que parecen haber reducido en gran medida el número de migrantes que llegan a las costas europeas. Sin embargo esta política de delegar a otros países tiene su precio sobre todo porque son naciones con índices democráticos bajos y no han firmado la Convención de Ginebra de 1951. Si bien el número absoluto de migrantes ha bajado, la práctica de la UE de delegar a Libia el control fronterizo y las actividades de SAR  ha incidido en el aumento de la tasa de muertes de migrantes de uno por cada 38 personas que arribaron en 2017 a uno por cada 14, en 2018, a uno por cada tres en los primeros cuatro meses de 2019. Una tendencia similar se observa en la ruta entre España y Marruecos. 

 


La criminalización de los rescates en el mar


En octubre de 2013, un barco pesquero que transportaba a más de 500 migrantes se hundió cerca de la isla italiana de Lampedusa, causando la muerte de 366 personas. José Manuel Barroso, entonces presidente de la Comisión Europea, of the European Commission, llegó a Italia a mostrar sus respetos.  Enrico Letta, el primer ministro italiano en esos tiempos, declaró un día nacional de luto. Roma dio a las víctimas un funeral de Estado y la ciudadanía italiana honoraria.  Este momento de humanidad dio paso a la operación italiana de búsqueda y rescate Mare Nostrum más tarde ese mismo año. La marina italiana fue responsable de monitorear y rescatar migrantes en un área de 70,000 kilómetros cuadrados, que daba cobertura a las zonas SAR de Italia, Libia y Malta. El gobierno italiano, la oposición y grupos importantes de la sociedad apoyaron la creación de la operación de rescate, que eventualmente benefició a más de 150,000 migrantes. (El gobierno italiano buscó sin éxito el cofinanciamiento de la UE para la operación). No obstante, mientras algunos ahogamientos centraron la atención pública, se impuso la narrativa del factor de atracción (según el cual los rescates alientan la migración) gradualmente restó el apoyo popular para la misión. El gobierno italiano eventualmente le dio la espalda a los mecanismos de cooperación europeos y cerró sus puertos para rescatar buques. De acuerdo a un oficial italiano de alto rango, la decisión de terminar la operación Mare Nostrum ayudó a estimular el populismo en Italia, porque demostró que el gobierno ya no tenía el control de la situación [2].


El fin de la misión significó que no había operación SAR nacional en el Mediterráneo central.  Para llenar el vacío, Frontex lanzó la operación Tritón en noviembre de 2014. Sin embargo, los barcos de Tritón solo recorrían unas 30 millas náuticas cerca de la costa de Lampedusa, dejando fuera una zona de 40 millas náuticas cerca de la costa de Libia sin patrullar. Además, estos barcos no patrullaban activamente sino que respondían a llamados. Mientras la baja en las operaciones de rescate fracasó en reducir los cruces de migrantes, las muertes de estos subieron dramáticamente. Durante el periodo de enero-abril de 2014, hubo 26,644 cruces y 60 ahogamientos documentados. En el mismo periodo del siguiente año, el número de cruces se incrementó moderadamente a 26,228, pero el número de muertes se disparó a 1,687.


La UE lanzó la operación Sofía ien junio de 2015 con la meta principal de contrarrestar el tráfico de personas. En el marco de las leyes internacionales y de la UE, los barcos que participaron en la misión estaban obligados a atender las embarcaciones en peligro.  Sin embargo, en marzo de 2019, la UE comenzó a reemplazar estos barcos con vehículos aéreos no tripulados, como parte de una inversión de € 95m[3]. La obligación legal de ayudar a alguien en peligro no aplicaba para estos vehículos, que ahora patrullaban las aguas cercanas a la costa de Libia. En consecuencia, la UE no ha llevado a cabo algún rescate en estas aguas por más de un año.  


Desde 2017, la UE y sus Estados miembro han criminalizado los rescates que las ONG realizan en el mar y les han impuesto fuertes multas a las organizaciones. También les han negado el acceso a los puertos, confiscaron sus buques y arrestaron a los capitanes de los barcos. Por ejemplo, en junio de 2019, Sea Watch – una ONG dirigida por la capitana Carola Rackete – rescató a más de 60 migrantes cerca de la costa de Libia. Después de que se le negó a la embarcación el acceso por dos semanas, varias ciudades alemanas indicaron que los aceptarían. Pero no había un mecanismo de desembarco seguro que permitiera a los migrantes alcanzar Alemania. Rackete eventualmente desafió la prohibición de Italia al llevar a los migrantes a Lampedusa, invocando una obligación amparada por la ley internacional. Salvini, entonces en el gobierno, prohibió desembarcar a botes comerciales o privados en puertos italianos. Esto llevó a la crisis de desembarco por la que Italia prohibió al Aquarius, un buque de una ONG  que llevaba más de 600 migrantes, entrar a aguas italianas en agosto de 2018. El gobierno español permitió subsecuentemente atracar al barco en Valencia.


Sin embargo, el gobierno español también ha criminalizado las operaciones de rescate de las ONG – aunque con mucha menos fanfarria mediática que en Italia. España se ha negado a otorgar permisos de salida a buques de rescate de ONG desde enero de 2019. El Ministerio de Desarrollo español recientemente amenazó a la ONG española Proactiva Open Arms con una multa de hasta € 900,000 por desafiar las órdenes de confinar su barco de rescate al puerto.


En la narrativa del factor de atracción, las operaciones SAR llevadas a cabo por las ONG son en parte responsables de las muertes de migrantes (junto con las redes de traficantes humanos) – e incluso se benefician de las operaciones SAR[4]. Pero no hay evidencia para apoyar la narrativa del factor de atracción. Cifras comparativas sobre salidas de migrantes desde Libia muestran que, para junio 2019, cerca de  85 personas trataron de cruzar el Mediterráneo cada día pero, con las ONG presentes, el número fue de unas 76.


La crisis del rescate y desembarco ha llevado a medidas semipermanentes de emergencia  que los Estados miembro de la UE debaten en términos de cuál de ellos abrirá sus puestos a los barcos que traen migrantes, dejando a muchos de esos buques en el limbo por periodos largos de tiempo. No hay un marco legal común de la UE aplicable a las actividades de rescate y desembarco. El mecanismo de solidaridad sucrito por 14 Estados miembro de la UE solo surgió después de que los ministros de Asuntos Exteriores y del Interior de la UE se reunieron para discutir cómo responder cuando un bote en peligro quiso desembarcar en Europa.  


Según Macron, las operaciones del mecanismo serán “rápidas” y “automáticas”. Sin embargo, este no parece haber sido el caso hasta ahora. Desde que Macron anunció el mecanismo, el barco de rescate de la ONG Ocean Viking se quedó atrapado en aguas entre Malta y Sicilia durante 13 días. Solo seis países (Francia, Alemania, Luxemburgo, Irlanda, Portugal y Rumania) aceptaron inmigrantes del barco, y solo después de casi dos semanas. Casi al mismo tiempo, el gobierno italiano dejó a más de 80 inmigrantes a la deriva en el barco de la ONG Open Arms durante casi tres semanas. Finalmente permitió que los migrantes aterrizaran en Lampedusa después de que un fiscal intervino, permitiéndoles desembarcar en contra de los deseos de Salvini. Francia, Alemania, Luxemburgo, Portugal y Rumania luego los acogieron.


Hay poca información disponible públicamente sobre el funcionamiento del mecanismo de solidaridad, incluidos sus arreglos para el desembarco. Hasta la fecha, todos los estados de la UE en la costa mediterránea (Croacia, Chipre, Francia, Grecia, Italia, Malta, Eslovenia y España) se han negado a participar en un proceso de desembarco rotativo, lo que dificulta presionar a Italia para que abra sus puertos a buques de rescate[5]. Al mismo tiempo, a algunos Estados miembro les preocupa que la formalización de los mecanismos de desembarque temporal detenga la reforma del Reglamento de Dublín[6]. Cinco Estados miembro anunciaron un acuerdo para distribuir migrantes provenientes del Mediterráneo a principios de octubre de 2019, pero es demasiado temprano para saber cómo se hará operativo el acuerdo.  

 


El énfasis en la externalización


Junto a sus intentos de intensificar la seguridad fronteriza y desmantelar las operaciones de SAR, los países europeos han enfatizado cada vez más la cooperación con terceros países. Han presentado esto como un movimiento humanitario que desarrolla la capacidad local, limitando así la necesidad de una migración posterior y disuadiendo a los migrantes de arriesgar sus vidas al embarcarse en viajes peligrosos.


La cooperación con terceros países en materia de gestión de la migración no es nada nuevo: los líderes europeos anunciaron que era “una prioridad clave” desde la Cumbre de Tampere de 1999. Desde entonces, esta dimensión de la gestión de la migración ha crecido dramáticamente en fondos asignados y prominencia política. La externalización forma parte del intento de la UE de sortear un problema en el que el primer país de llegada siempre es responsable de acoger a los migrantes. Lo hace asegurando que un Estado pueda tomar decisiones sobre si acepta a los migrantes antes de llegar a la UE.


Esta es la razón por la cual los países del norte de África se han convertido en actores tan importantes en la gestión de la migración europea. También es parte de la razón por la cual la UE estableció el Fondo Fiduciario de Emergencia para África en una Cumbre en La Valeta en noviembre de 2015. El objetivo declarado del elemento del fondo concerniente al norte de África - cuyo presupuesto para 2015-2020 es de € 647.7 millones cubre Argelia, Egipto, Libia, Marruecos y Túnez - es "contribuir a una migración segura, legal y ordenada desde, hacia y dentro de la región y apoyar una gestión efectiva de los flujos migratorios que proteja los derechos humanos”. 


Federica Mogherini, la alta representante de la UE para asuntos exteriores, confirmó esto en un discurso sobre la implementación de la Estrategia Global de la UE en la sesión plenaria del Parlamento Europeo en julio de 2019.

Ella declaró que: "nuestros socios miran a Europa para encontrar un aliado confiable, creíble y predecible; alguien con quien puedan cooperar; alguien que invierte siempre en paz, democracia, derechos humanos y cooperación ”. Estas observaciones están ancladas en la ambición de larga data de la UE de convertirse en un actor internacional definido por su agenda basada en principios y valores. La declaración de Mogherini se hizo eco de una de su predecesora, Catherine Ashton, quien comentó en 2010 que "hacemos la gestión de crisis a la manera europea. Con un enfoque integral. En apoyo del derecho y los acuerdos internacionales ". Sin embargo, la política y la práctica de la UE en el norte de África socavan esta afirmación. 

 


El fracaso de las plataformas de desembarco


Los líderes europeos han pedido durante mucho tiempo un sistema que externalice el procesamiento de migrantes y solicitantes de asilo. Por ejemplo, el gobierno del Reino Unido propuso la creación de centros de procesamiento de tránsito fuera de la UE ya en 2003. El gobierno alemán renovó  esta propuesta en 2005. Hoy, hay llamamientos similares para iniciativas bilaterales y apoyadas por la UE para devolver a los migrantes y solicitantes de asilo para procesamiento en Libia, Marruecos y Turquía. En junio de 2018, el Consejo Europeo propuso la idea de establecer plataformas regionales de desembarco para "eliminar el incentivo [para los migrantes] de embarcarse en viajes peligrosos". 


Los líderes europeos esperaban poder calmar las preocupaciones públicas sobre la migración si señalaban que estaban gestionando la migración a distancia, transfiriendo la responsabilidad a terceros países. Así, el Consejo Europeo dijo que Europa crearía las plataformas "en estrecha cooperación con terceros países relevantes", así como el Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados (ACNUR) y la Organización Internacional para las Migraciones. Agregó que "tales plataformas deberían operar distinguiendo situaciones individuales [para dar a los solicitantes una audiencia imparcial], con pleno respeto del derecho internacional y sin crear un factor de atracción". En virtud de estos acuerdos, el proceso de retorno de los migrantes a los países del norte de África después de haber sido interceptados en el Mediterráneo se centraría en el respeto del derecho internacional. Particularmente importante en esto son el principio de no devolución (no devolver a los migrantes a lugares donde estarían en peligro) y disposiciones como la prohibición de expulsiones colectivas estipuladas por el Tribunal Europeo de Derechos Humanos. El proceso también exigiría que las personas regresaran a un puerto seguro donde se les garantizaría una recepción en condiciones humanas y se les otorgaría la oportunidad de solicitar asilo. Sin embargo, la UE ha buscado asociaciones con muchos estados que están mal equipados para cumplir con estas condiciones.  


Los países del norte de África finalmente rechazaron la propuesta del Consejo Europeo de plataformas de desembarco. La Unión Africana, que presionó para que estos países no sucumbieran a las demandas de la UE, expresó sospechas de que las plataformas se convertirían en centros de detención de facto. Un documento de posicionamiento de la UA declaró: "Las capitales africanas temen que este plan contemple el establecimiento de algo así como los mercados de esclavos de hoy en día, con los 'mejores' africanos permitidos en Europa y el resto rechazado". Aunque la idea de las plataformas de desembarco nunca ganó fuerza por completo, la UE ha implementado muchos elementos, incluidos los retornos de migrantes y solicitantes de asilo a países como Libia, Marruecos, Túnez y Turquía, así como el procesamiento de asilo subcontratado que solo permite a unos pocos selectos ingresar a la UE.

 


Resistencia a la reubicación


Las cuotas de reasentamiento de migrantes del norte de África que los Estados miembro de la UE ha propuesto de manera voluntaria son mucho más bajas que las solicitadas por el ACNUR. Según la organización, más de 1,000 refugiados y migrantes han sido reasentados de Libia a Europa en 2019, mientras que más de 1,200 más fueron devueltos a Trípoli después de ser interceptados por la Guardia Costera de Libia solo en mayo. No existe un enfoque europeo establecido para el reasentamiento. Italia es el único Estado miembro de la UE que ha reasentado directamente a los migrantes de Libia, mientras que otros afirman que hacerlo representa un riesgo de seguridad demasiado grande[7].


La UE defiende su enfoque para procesar a los migrantes y refugiados en los países del norte de África sobre la base de que reasentará a los que más necesitan protección. De esta manera, la provisión de asilo se convierte más en buena voluntad que en obligaciones formales. Los criterios de la UE para "los más necesitados" introducen una jerarquía de protección que, debido a que se basa principalmente en la biología más que en la biografía, no coincide con la definición de refugiado según la Convención de Ginebra. Es decir, los criterios de elegibilidad del proyecto de ley de la UE sobre un marco de reasentamiento privilegia a las mujeres en riesgo, los niños, los ancianos, los discapacitados y los sobrevivientes que muestran los efectos físicos de la violencia y la tortura. 


El proyecto de ley de la UE sobre su marco de reasentamiento sigue una lógica de incentivos, en el sentido de que estipula varias condiciones para las cuotas de reasentamiento. Estos incluyen mecanismos para demostrar que ha habido una caída en las salidas irregulares de migrantes; intensificar los retornos a través de acuerdos de readmisión; y establecer condiciones para el retorno de los solicitantes de asilo en función de un sistema de asilo en funcionamiento. En la práctica, las tasas de reasentamiento de países de todo el Mediterráneo son extremadamente bajas.  

 


Cooperación España-Marruecos


Desde 2004, los gobiernos español y marroquí han desplegado equipos conjuntos de patrullaje que han cubierto el Estrecho de Gibraltar y, más tarde, la costa atlántica. Las estaciones conjuntas en España y Marruecos han permitido que las fuerzas policiales de los países trabajen lado a lado todos los días. Una comisión hispano-marroquí de cooperación policial se reúne periódicamente. Debido a un aumento en las patrullas a lo largo de la Ruta del Mediterráneo Central en 2017, España recibió  a 34,000 migrantes, más que cualquier otro país de la UE, al año siguiente. Esto llevó a España a pedir a las autoridades marroquíes que asuman un papel más activo en las actividades SAR en sus aguas[8].


En virtud del acuerdo de España con Marruecos de febrero de 2019, la operación SAR española Salvamento Marítimo se encargó de llevar a los migrantes rescatados en el mar a puertos marroquíes en ciertas situaciones: cuando las autoridades españolas estaban ayudando a la Guardia Costera marroquí en el área de responsabilidad marítima de Marruecos y cuando estaba el puerto más cercano ubicado en Marruecos. Un portavoz de la CGT, el sindicato principal de Salvamento Marítimo, comentó: “este tipo de medida podría convertirnos en alguien por evitar. Las muertes aumentarán. Se mantendrán alejados de todo lo que huela a repatriación”. 

 


Cooperación italiana y de la UE con Libia


Libia, que sufre una guerra de larga duración e inestabilidad endémica, se ha convertido en un tema clave de migración para la UE. Esto se debe a que más migrantes que viajan hacia Europa pasan por Libia más que por cualquier otro país. No obstante, las salidas de migrantes de Libia se han ralentizado desde 2018, debido a los frágiles acuerdos europeos con el país.


Italia y Libia han participado en la cooperación bilateral en materia de migración desde finales de los años noventa. Intensificaron esta cooperación después de firmar el tratado de amistad de 2008, en virtud del cual el gobierno italiano prometió financiar la infraestructura a cambio del acceso al petróleo y ayudar a "combatir la migración ilegal". Esto ha resultado en patrullas conjuntas italo-libias desde 2009 y un aumento en los retornos de los migrantes a Libia. Esta última práctica se detuvo momentáneamente en febrero de 2012, después de que el Tribunal Europeo de Derechos Humanos lo condenó en un fallo histórico sobre Hirsi Jamaa y otros contra Italia. El tribunal dictaminó que el regreso de 24 inmigrantes a Trípoli en barcos de la Armada italiana constituía una violación del artículo 3 del Convenio Europeo de Derechos Humanos (sobre tortura y trato inhumano), a la luz de las condiciones inseguras en Libia. El tribunal también condenó a Italia por participar en la expulsión colectiva. 


A pesar de esta condena, la Guardia Costera de Libia, con el apoyo de Italia y la UE, interceptó a un número cada vez mayor de migrantes y los devolvió a Trípoli desde 2017. Allí, a menudo están expuestos a abusos contra los derechos humanos, como detención arbitraria, tortura, inanición y esclavitud. La Región de Búsqueda y Rescate de Libia y el Centro de Coordinación de Rescate Marítimo de Libia se crearon  con el apoyo financiero del Fondo Fiduciario de la UE para África. En agosto de 2017, alentadas por la UE, las autoridades libias extendieron  su zona SAR a 94 millas náuticas de la costa y asumieron la responsabilidad de coordinar las operaciones en esa área, prohibiendo el ingreso de buques de rescate de ONG. Una presentación de dos abogados de derechos civiles enviada a la Corte Penal Internacional condenó a la UE por su papel en el retorno de migrantes a Libia.

 


Condiciones inseguras para retornos de migrantes


Si bien se supone que el ACNUR y la Organización Internacional para las Migraciones deben mantener una presencia en los puntos de desembarque para realizar evaluaciones de necesidades médicas y de protección, tienen poco conocimiento de lo que les sucede a los migrantes y refugiados a partir de entonces. El número de migrantes registrados en los puntos de desembarque no corresponde a los ingresados en los centros de detención[9]. Un entrevistado describió el punto de desembarque como un "mercado de ganado" desde el cual automóviles sin identificación llevarían a los migrantes a lugares desconocidos[10].


Libia no ha firmado la Convención de Ginebra, mientras que la sucursal del ACNUR en Trípoli está severamente subfinanciada[11]. Además, la organización no tiene acceso a todos los migrantes detenidos. De hecho, Libia primero retiene a muchos migrantes en centros informales de detención administrados por milicias. De esta manera, la explotación criminal de la migración en Libia se ha convertido en un gran negocio. Hay reportes de torturas y extorsiones sistemáticas en los centros de detención informales, en los que los delincuentes obligan a las familias de los migrantes detenidos a escuchar el sufrimiento de sus familiares por teléfono hasta que paguen un rescate[12].


Según el Proyecto de Detención Global, la UE y el gobierno italiano han presionado a la Guardia Costera de Túnez para que intercepte los barcos que transportan inmigrantes hacia la UE desde Libia. Esperan que Túnez procese las solicitudes de asilo en su propio suelo y devuelva las que considere que no tienen necesidades de protección. En ambos lados del Mediterráneo, entonces, hay intentos de cambiar la responsabilidad de la migración. Por ejemplo, un grupo de 75 migrantes quedaron varados frente a la costa de Túnez durante tres semanas después de que las autoridades afirmaran que no podían desembarcar porque las instalaciones de recepción locales estaban llenas. Las autoridades finalmente permitieron que los migrantes, la mayoría de los cuales tenían nacionalidad bangladesí, desembarcaran, entendiendo que serían deportados de inmediato. El enviado de la embajada de Bangladesh amenazó con retirar la comida y el agua de los migrantes si se negaban a aceptar su regreso. Un analista de migración con sede en Túnez le dijo al autor que tales amenazas se usan con frecuencia para presionar a los migrantes a regresar a su país de origen. En Túnez, los centros de detención a menudo están escondidos en lugares desconocidos. Los detenidos a menudo se ven privados de la oportunidad de solicitar asilo, obligándolos a pagar su propia deportación o, si carecen de los fondos para hacerlo, valerse por sí mismos después de que las fuerzas de seguridad tunecinas los arrojan al desierto en el lado tunecino-argelino de la frontera[13].  


Todo esto socava una premisa clave de la agenda de externalización de la UE en Túnez y Marruecos: que estos países puedan proporcionar condiciones adecuadas de recepción y protección a los migrantes y solicitantes de asilo. Del mismo modo, aunque Marruecos fue el primer país africano en firmar la Convención de Ginebra, existen grandes lagunas en su protección de los derechos humanos.


No obstante, Marruecos ha dado algunos pasos positivos en su política de migración en los últimos años. En 2013, el país introdujo nuevos compromisos de política de asilo y migración diseñados para cumplir con los estándares internacionales. El gobierno marroquí también ha llevado a cabo procedimientos de regularización "excepcionales" para algunos inmigrantes indocumentados, permitiéndoles obtener permisos de residencia. Sin embargo, los migrantes y los solicitantes de asilo han seguido denunciando amenazas a su seguridad y bienestar en Marruecos. Desde 2018, las autoridades marroquíes han tomado medidas enérgicas contra estas personas, especialmente las del África subsahariana. Las autoridades a menudo los han sometido a redadas masivas, arrestos arbitrarios, desplazamiento forzado a zonas remotas del país y deportaciones sumarias, todo en nombre de la lucha contra la migración irregular.  


Al igual que Túnez, Marruecos ha redactado una ley de asilo pero aún no la ha presentado al parlamento. La Comisión Europea recomienda actualmente que se modifique el Reglamento de Dublín para incluir una verificación de inadmisibilidad obligatoria. Esto significaría que los Estados miembro estarían obligados a confirmar si una persona que solicita asilo ha transitado por un "tercer país seguro". Si el individuo lo hubiera hecho, el Estado miembro lo enviaría de regreso a ese país para buscar asilo allí. Algunos funcionarios tunecinos y marroquíes, que observan de cerca las reformas de asilo de la UE, ven esta medida potencial como un gran desincentivo para finalizar sus leyes de asilo, para que no se conviertan en el "vertedero de la UE"[14]. De hecho, un funcionario con sede en Túnez citó el ejemplo de Turquía en esto, señalando que, desde que el país ratificó su primera ley de asilo en 2013, se ha convertido en un mecanismo para externalizar la política de asilo de la UE[15].  

 


Conclusiones y recomendaciones

Todos estos factores han contribuido a la crisis de solidaridad dentro de la UE. Como comentó recientemente un funcionario de migración en Bruselas, "la migración ha roto las líneas de confianza ... los países costeros como Grecia, Italia y España no confían que otros Estados miembro ayudarán con las llegadas, mientras los principales países de asilo en Europa no confían que los países mediterráneos registrarán las llegadas”. Por lo tanto, mientras que las llegadas de migración han disminuido, también lo han hecho la cooperación y el reparto de responsabilidades dentro de la UE. Esto lleva a un estado de emergencia sin fin, con medidas nacionales ad hoc que debilitan tanto la solidaridad entre los Estados miembro como la confianza de los votantes en el bloque. También puede perpetuar una mentalidad de frontera cerrada en la que la migración y la cooperación de la UE son una amenaza para la soberanía nacional. Existe un grave riesgo de que la percepción generalizada de una débil solidaridad europea sobre la gestión de la migración alimente el euroescepticismo en toda la UE, como lo ha hecho en Italia.

El enfoque actual del bloque respecto a la migración también socavará la cohesión europea de otras maneras. La aceptación de las políticas migratorias nacionales,  que caen en una zona gris del derecho internacional, probablemente ayudará a crear una cultura en la que los estados se sientan capaces de elegir sus compromisos internacionales. Esta cultura puede extenderse a esfuerzos europeos más amplios para cooperar con los países del norte de África, afectando una prioridad clave descrita en el Instrumento Europeo de Vecindad en el norte de África: la promoción de la democracia, el estado de derecho y los derechos humanos. La UE amenaza con socavar su credibilidad al impulsar tales reformas cuando elige sus compromisos con los derechos humanos y las obligaciones internacionales, y cuando legitima y financia prácticas de migración contraproducentes, especialmente las de Libia. Los esfuerzos europeos reactivos y miopes para trasladar la responsabilidad a otros - de contrabandistas a ONG, a otros Estados miembro, a países del norte de África - solo aumentan el riesgo de muertes de migrantes en el Mediterráneo. 


Además, no hay evidencia de que el enfoque actual de Europa para la migración haya reducido el populismo en el continente. El número de migrantes que llegan a Europa ha disminuido, pero la ansiedad pública sobre el tema sigue siendo relativamente alta. Para encontrar un camino significativo y sostenible, los responsables políticos europeos deberían concentrarse menos en reducir el número de inmigrantes que llegan a Europa y más en contrarrestar la narrativa de la invasión que se ha apoderado de muchos votantes. Pueden hacerlo demostrando el control de la situación. Esto requerirá un liderazgo audaz para contar la historia sobre la migración como un fenómeno normal y necesario, y para promover políticas inclusivas que sean mucho más tranquilizadoras para todas las partes y mucho más humanas que las medidas de emergencia ad hoc.


En este contexto, los Estados miembro de la UE pueden fortalecer la solidaridad europea y crear políticas migratorias más efectivas de varias maneras. Ellos deberían:


●    Fortalecer las capacidades SAR europeas mediante la creación de un Mare Nostrum europeo permanente, en línea con el llamado de von der Leyen de "un enfoque nuevo, más sostenible, confiable y permanente para la búsqueda y rescate, reemplazando las soluciones ad-hoc existentes". La Comisión Europea ha propuesto un aumento significativo de la financiación para la migración y el control fronterizo con cargo al presupuesto de la UE para 2021-2027. Esto debería asignar fondos adecuados para el establecimiento de un mecanismo permanente e integral de la UE para el SAR.  


●    Explorar la posibilidad de una zona SAR europea en todo el Mediterráneo, para mejorar la coordinación y la responsabilidad europeas en el área. Las autoridades podrían trasladar a los migrantes rescatados en las “aguas compartidas” europeas a cualquier Estado miembro. Y las actividades SAR se convertirían cada vez más en responsabilidad de la UE en lugar de los Estados miembro individuales. Así como el control fronterizo se ha vuelto cada vez más europeo en la última década, también pueden hacerlo las actividades SAR.  


●    Establecer un mecanismo temporal a través del cual los países del Mediterráneo puedan compartir la responsabilidad del desembarco de manera planificada y sistemática. Esto debería combinarse con la reubicación planificada y rápida de los migrantes desembarcados entre los Estados miembro, independientemente de la nacionalidad de las personas. La participación en este mecanismo debería ser voluntaria.


●    Fortalecer los mecanismos de recepción y procesamiento de asilo en los puertos de entrada, para garantizar que los Estados miembro cumplan con sus obligaciones de proteger a los solicitantes de asilo y refugiados siguiendo el derecho europeo e internacional.


●    Explorar cómo la UE puede hacer un mayor uso del Observatorio de Migración de la Universidad de Oxford para informar al público sobre cuestiones de migración; desafiar los mitos sobre la migración; abordar los temores generalizados; y dar forma a la política. Esto demostraría los beneficios económicos, sociales y culturales de la migración.

 


Estos pasos son necesarios pero no suficientes en sí mismos. En sus relaciones con los países del norte de África, los Estados miembro de la UE deberían:


●    Comprometerse a aumentar significativamente el reasentamiento y acelerar el proceso de solicitud de asilo y migración en los países receptores.


●    Comprometerse, como lo ha hecho la Comisión Europea, a "garantizar que la protección de los derechos humanos de los migrantes sea el núcleo de la política migratoria de la UE ... con las autoridades libias" y a no devolver a los migrantes a Libia.  


●    Abstenerse de apoyar el regreso de migrantes y refugiados a espacios inseguros, ya sea directa o indirectamente (a través de fondos, intercambio de inteligencia o provisión de equipos). Dado que Libia no puede proporcionar un rescate humano y un puerto seguro, esto debería implicar un rediseño de la región SAR libia en cooperación con las autoridades libias.


●    Introducir operaciones SAR europeas en el área previamente cubierta por la misión italiana Mare Nostrum. (Como se discutió anteriormente, esto no crearía un factor de atracción).


●    Proporcionar más recursos para el desarrollo de un marco de protección legal e institucional duradero e integral para los solicitantes de asilo y refugiados en Marruecos y Túnez.


●    Apoyar la implementación de las leyes nacionales de asilo, en cooperación con el ACNUR. Esto podría implicar, por ejemplo, organizar viajes de estudio para aprender de las experiencias de otros países o capacitar a jueces, abogados y oficiales de policía en la implementación efectiva de la ley de asilo. Para promover la cooperación, estos esfuerzos deben ir acompañados de un compromiso de la Comisión Europea y los Estados miembro para descartar la noción de "tercer país seguro" en la gestión del asilo.


Todos estos pasos ayudarían a la UE y sus Estados miembro a establecer políticas migratorias más efectivas. Al hacerlo, tranquilizarían a los votantes, mejorarían la cohesión europea, fortalecerían sus relaciones con los países del norte de África y respetarían sus compromisos internacionales.

 

*Originalmente publicado en inglés el 14 de octubre de 2019 con el título All at sea: Europe’s crisis of solidarity on migration. Policy brief Se publica aquí con el permiso del European Council of Foreign Relations.

Traducción de Xiomara Peraza

Notas


[1] Entrevista con un oficial de asilo europeo, Bruselas, junio 2019.


[2] Entrevista con exfuncionario del gobierno italiano, París, septiembre 2019.


[3] Entrevista con exfuncionario de Frontex, Bruselas, junio 2019.


[4] Entrevista con con exfuncionario del gobierno italiano, París, septiembre 2019.


[5] Entrevista con un servidor público internacional, Bruselas, junio 2019.


[6] Entrevista con un funcionario de gobierno español, Bruselas, junio 2019.


[7] Entrevista de ECFR con un funcionario de una organización internacional, Roma, junio 2019.


[8] Entrevista con un funcionario, Madrid, marzo 2019.


[9] Entrevista con un analista de la migración, Túnez, julio 2019 (por Skype).


[10] Entrevista con un analista de la migración, Túnez, julio 2019 (por Skype).


[11] Entrevista con un funcionario de una organización internacional, Roma, junio 2019.


[12] Entrevista con un analista de la migración, Túnez, julio 2019 (por Skype).


[13] Entrevista con un servidor público internacional, Túnez, julio 2019 (por Skype).


[14] Entrevista con un servidor público internacional, Bruselas, junio 2019.


[15] Entrevista con un servidor público internacional, Túnez, julio 2019 (por Skype)

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