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El teatro de la reforma eléctrica y sus golpes de magia
Isidro Morales
Afiliado externo al Centro de Estudios de Energía. Instituto Baker. Universidad Rice.
Desde el 17 enero de este año, hasta el domingo de Pascua (17 de abril), el tema más importante en discusión tanto en la Cámara de Diputados, como en la prensa y círculos especializados, fue la propuesta de reforma constitucional en materia eléctrica sometida por el presidente López Obrador (AMLO) en septiembre del año pasado. La primera fecha marca el inicio de lo que se denominó el “Parlamento abierto” organizado por la Junta de Coordinación Política (JUCOPO) de la Cámara Baja, con la idea expresa de invitar a empresarios, especialistas, académicos y funcionarios públicos a manifestarse sobre la propuesta presidencial ante los legisladores. La segunda fecha termina con el rechazo de la iniciativa por no alcanzar la mayoría calificada requerida por la Constitución, en un día por demás anómalo, rodeado de rumores sobre si los legisladores de la oposición podrían ingresar a la Cámara. Fueron tres meses de teatro político más que de argumentación parlamentaria.
Visto con perspectiva, queda claro que ni al propio gobierno ni a la mayoría de los diputados de Morena -con sus honrosas excepciones- les interesaba establecer un puente entre sus respectivas posiciones y los detractores de la iniciativa presidencial. En alguna ocasión el mismo AMLO llegó a sugerir que estaba abierto a aceptar cambios a su propuesta. Sin embargo, una vez que el bloque opositor agrupado en “Va por México” sometió una contrapropuesta de 10 puntos (algunos de ellos abiertamente en contra del espíritu de la iniciativa del Ejecutivo), el bloque de Morena y sus aliados, que prácticamente mantuvieron una posición monolítica -salvo contadas excepciones-, dio por cerrada la discusión sin contrapropuesta de por medio. Esta cerrazón, que se evidenció desde el inicio de las presentaciones en la JUCOPO y polarizó de entrada toda la discusión entre los que apoyaban o estaban en contra de la propuesta, vaticinaba un rechazo por parte de la oposición, o al menos por parte de los diputados del PRI y del PRD a la propuesta presidencial. ¿Cuál fue entonces el objetivo y el simbolismo de todo este teatro político? ¿Cuál fue el verdadero objetivo de toda esta iniciativa constitucional, si AMLO y Morena no estaban interesados, de entrada, a negociar una reforma con sus opositores en el Congreso? ¿Quién es el perdedor y quién el ganador de esta iniciativa rechazada?
La iniciativa de reforma: más que propuesta, era una provocación
La iniciativa sometida al Congreso era, vista fríamente, más una provocación que una verdadera propuesta de cambio para el beneficio del país. Plagada de descalificaciones hacia las empresas privadas que participan en el mercado eléctrico, desde hace prácticamente 30 años, mandataba la renacionalización de la generación de electricidad, poniendo en un limbo constitucional a los generadores privados, daba una cuota de mercado (54%) a la Comisión Federal de Electricidad (CFE), a la par que suprimía o disminuía las atribuciones de los reguladores, como la Comisión Reguladora de Energía (CRE) o el Centro Nacional de Control de Energía (CENACE), órgano operador que en la legislación vigente, es decir, la que defendió la oposición el pasado domingo de Pascua, es la que garantiza que el Estado mantenga la rectoría sobre el transporte, distribución y por tanto, la confiabilidad, del suministro eléctrico. Para garantizar la cuota de mercado a favor de la CFE, la iniciativa modificaba las reglas del despacho eléctrico tal y como habían venido funcionando desde 2016, cuando se echó a andar el Mercado Eléctrico Mayorista (MEM), bajo el criterio que los generadores más baratos y eficientes tendrían preferencia sobre los más caros. El despacho se invertía en la propuesta, al dar preferencia a las plantas de la CFE, sin priorizar los costos, y el remanente se haría por los generadores privados, teniendo primacía los productores independientes, obligados a venderle a la CFE, y poniendo hasta al final a las empresas de autoabasto, que desde el principio fueron un blanco de ataque de la propuesta.
Más controvertido aún era que la iniciativa daba por terminados todos los contratos hasta entonces vigentes con la CFE o con el CENACE, encargado de operar el MEM, bajo el mecanismo de subastas, y suprimía además los Certificados de Energías Limpias (CEL), mecanismo por el cual la CRE ha buscado incrementar la participación de las energías renovables en la generación eléctrica, con el fin de cumplir con los mandatos de la Ley de Transición Energética y los compromisos suscritos por México bajo el Acuerdo de París. La propuesta, por consiguiente, no sólo frenaba la entrada de energías limpias, sino que ponía en el limbo jurídico a los participantes privados, les cancelaba sus contratos y no daba ni una pista de cómo se resarciría el daño hecho a sus inversiones. Posteriormente, el propio presidente advertiría que las empresas no serían indemnizadas por la cancelación de dichos contratos, respondiendo indirectamente a los reclamos de las empresas internacionales que advertían que, de aprobarse la reforma tal y como estaba diseñada, abrirían litigios internacionales amparados en la diversidad de acuerdos internacionales firmados por México, sobre todo el Tratado México-Estados Unidos-Canadá (TMEC), o el Acuerdo Amplio y Progresista de Asociación Transpacífico. Todo esto tensó la relación del gobierno con las empresas extranjeras, bajo un discurso político que desde principio a fin ha insistido que la operación del sector eléctrico ha tenido como fin último favorecer a dichas empresas.
Una posición tan extrema precipitó la creación de un amplio bloque opositor a la reforma constitucional, que aglutinó desde empresarios nacionales e internacionales, hasta partidos políticos, organizaciones no gubernamentales y opinión pública favorable a la descarbonización y entrada de energías limpias. Desde que la iniciativa de reforma fue sometida al congreso, los grupos empresariales manifestaron su rechazo a la misma, sobre todo porque anulaba todos los contratos vigentes con las distintas categorías de proveedores privados y por el impacto que esto tendría, junto con la modificación en los criterios de despacho, en los precios futuros del fluido eléctrico. La preocupación era válida tomando en cuenta que el sector industrial agrupa también a las empresas que pueden participar en el mercado eléctrico mayorista, ya sea como compradores (usuarios calificados), o como proveedores y suministradores.
En una de las mesas organizadas por la JUCOPO, el presidente de la Confederación Patronal de la República Mexicana (COPARMEX), José Medina Mora, sugirió incluso buscar una salida intermedia, al reconocer que la operación del incipiente mercado eléctrico podría tener ajustes y adecuaciones sin que necesariamente se tuviera que realizar una reforma constitucional. Los ajustes podrían darse en la manera en que se han calculado las tarifas eléctricas y los pagos por utilizar la red de transmisión. La CFE tendría también que recuperar el costo de ofrecer el respaldo de última instancia en el momento en que las intermitentes dejen de ofrecer el fluido por cualquier causa. En otras palabras, se reconocían ajustes regulatorios y de mercado que no ameritaban una modificación constitucional.
Antes de que se sometiera a votación la reforma constitucional, empresas estadounidenses y mexicanas, así como el gobierno de Estados Unidos, manifestaron su preocupación por los costos políticos y económicos de aprobar la propuesta de AMLO. La Secretaria de Energía, Jennifer Granholm, había visitado México desde enero pasado para manifestar su preocupación por las implicaciones de la reforma, advirtiendo de costosas disputas legales si las inversiones estadounidenses se veían afectadas. John Kerry, el representante especial para Cambio Climático de Joe Biden, vino a México tres veces con el mismo propósito. Cartas de congresistas del Partido Demócrata y una declaración de la representante comercial de la Unión Americana, Katherine Tai, subrayaron las consecuencias negativas para la economía mexicana y para la descarbonización energética del país si se aprobaba el proyecto de ley. La tercera visita de Kerry fue de particular importancia, pues luego de más de cinco horas de una reunión de trabajo sostenida con López Obrador, la representación estadounidense anunció que se habían alcanzado acuerdos, los cuales fueron desestimados al día siguiente por AMLO, durante sus mañaneras, diciendo que seguiría empujando por, su reforma constitucional.
Si la política es ante todo un juego de señales y mensajes a interpretar, las diferencias que ha mantenido AMLO frente a la administración Biden, en materia energética pero también en otros temas como el de Ucrania (rechazo a la intervención de Rusia, pero abstención para sancionarla política y económicamente), deben ser consideradas como mensajes para consumo interno, que buscan aumentar su capital político y el margen de acción del presidente. Dicho mensaje diría lo siguiente “México es un país que no se alinea incondicionalmente con Estados Unidos, ni siquiera en momentos críticos”. Al hacerlo, México recupera un pacto tácito que existió durante la guerra fría con dicho país: los dos países acuerdan estar en desacuerdo en puntos que no son estratégicos para los Estados Unidos pero que son importantes para México para fines de política interna.
La reforma que no se aprobó y qué réditos obtuvo Morena
En efecto, Morena no alcanzó una mayoría calificada para aprobar el proyecto de ley, pero ese era finalmente su verdadero objetivo. Era una reforma que al propio Obrador no le interesaba negociar con la oposición. Presionó por ella para polarizar aún más a la clase política, los inversionistas, las empresas y los actores involucrados y la sociedad en general. Al fin y al cabo, la solución la había dado unos días antes una opinión de la Suprema Corte de Justicia respecto de una controversia constitucional promovida por la Comisión Federal de Competencia Económica (COFECE) y la oposición política, a una modificación hecha a la Ley de Industria Eléctrica (LIE) en marzo de 2021. Más que declarar constitucional la modificación a dicha ley, la Corte desestimó la controversia sometida por la COFECE, lo que se convirtió en un verdadero golpe de magia que destensó la polarización a la que había llevado el debate sobre la reforma constitucional e hizo posible que AMLO no perdiera cara ante el rechazo tan anunciado de su propuesta de reforma constitucional. Con ello, además, se salvaban cuatro puntos de su propuesta original: i) preferencia de la CFE en el despacho eléctrico; ii) revisión -mas no supresión automática- de los contratos, sobre todo los de autoabasto; iii) ampliación de la cobertura de los CELs, más no su supresión, para cubrir la generación hidroeléctrica de la CFE (lo que en la práctica implica una devaluación de los mismos); iv) y la supresión de concesiones por parte del Estado para explotar el litio. Todo lo demás fue ruido, aprovechado por el gobierno y Morena para elevar su popularidad y su capital político para las elecciones a las gubernaturas de seis estados en junio próximo, promover una reforma del Instituto Nacional Electoral, y apuntalar la campaña de sucesión presidencial que está prematuramente adelantada, cuyo objetivo último es mantener a Morena en el poder.
La opinión de la Corte, aunque no del todo satisfactoria para AMLO, pues no logró alcanzar los ocho votos necesarios que despejaran cualquier duda de que la reforma a la LIE de marzo de 2021 no contravenía la Constitución, fue lo que más le convino. A pesar de la ambigüedad jurídica en que ha quedado el sector eléctrico, le permitirá al gobierno proteger artificialmente a la CFE de sus competidores y abrir la puerta para renegociar los contratos. El mismo AMLO lo hizo explícito al día siguiente de que la reforma constitucional no fuera aprobada por la Cámara baja, e invitó a los contratistas a negociar directamente con la CFE antes de iniciar sus querellas jurídicas. La prevalencia de la opinión de la Corte sobre la fallida reforma constitucional provocará además la fractura del gran bloque opositor que se articuló contra la segunda, pues las empresas privadas que participan en la generación eléctrica son muy heterogéneas. Las hay multinacionales y con una participación en el mercado importante como Iberdrola, y las hay más pequeñas. Están los generadores térmicos, muchos de ellos que proveen a la CFE y las hay de renovables, tanto eólicas y fotovoltaicas.
Pero la gran división está entre las que queman combustible, sobre todo diésel y gas y las que no lo requieren. Las primeras, cuyos costos variables resultan más caros, tendrán preferencia ante las nuevas condiciones de despacho de la CFE. No solo eso, sino que todas dependen, en mayor o menor medida, del gas importado por la CFE. La producción de gas de PEMEX es básicamente para consumo propio, y por ley, la CFE se convirtió, desde la reforma de 2013, en comercializadora del gas importado. Esta facultad le otorga un gran poder de mercado frente a las compañías térmicas privadas, ya que están obligadas a comprarle gas a la empresa estatal a los precios que finalmente fije. Serán más proclives a aceptar las nuevas condiciones de contratación y de despacho, so pena de quedar completamente fuera del mercado. Las compañías que usan renovables, aunque más baratas, tendrán que competir en desventaja con las hidroeléctricas de la CFE, y con las termoeléctricas que tengan preferencia por los nuevos criterios de despacho.
Por último, la opinión de la Corte evitó escalar las diferencias entre los funcionarios del gobierno estadounidense y el gobierno de López Obrador. Si bien el embajador estadounidense en México, Ken Salazar, recordó que la opinión de la Corte podría abrir litigios costosos por parte de las empresas estadounidenses que resultaran afectadas en la revisión de los contratos, ello no impidió que, días después, una vez que la iniciativa de reforma constitucional no alcanzara los votos en el Congreso para ser aceptada, participara en una reunión en Veracruz, con el mismo AMLO, en el que reiteraba los intereses comunes que su país tenía con México para invertir y llevar a buen éxito el corredor transístmico, una de las obras emblemáticas del gobierno actual.
¿Cuánto durará el efecto provocado por el golpe de teatro hecho por la Corte? ¿Podrá AMLO y Morena capitalizar este efecto ilusionista más allá de las elecciones de junio próximo? ¿Podrá la oposición crecer como contrapeso en bloque, como lo mostró en su rechazo a la reforma constitucional? ¿Quién será el nuevo prestidigitador capaz de elevar cortinas de humo ante un agravamiento de la crisis económica provocada por el choque energético por el que mundo atraviesa, y que ha elevado la factura de importación tanto de gasolinas como del gas natural requeridos por el país? ¿Cuánto tiempo más podrá el gobierno seguir manteniendo los subsidios de todo tipo, incluyendo los de energía, ante la estrechez de los recursos fiscales para seguirlos financiando?
