4. Interrogantes sobre la reforma eléctrica y la crisis ambiental extractivista
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Foto de Jason Richard vía Unsplash

Reforma eléctrica: ¿Regreso al régimen de monopolio estatal y eliminación del mercado eléctrico?

 
Isidro Morales

Afiliado externo al Centro de Estudios de Energía. Instituto Baker. Universidad Rice. Profesor de la FDCS de la Benemérita Universidad Autónoma de Puebla.

 

 

 

 

La iniciativa de reforma eléctrica presentada por el presidente López Obrador el 30 de septiembre pasado, intenta volver al régimen de monopolio estatal todas las cadenas de valor de la industria eléctrica, a la par que le pide al sector privado, cuyos contratos actuales quedarían además suprimidos, abastecer el 46% del mercado eléctrico. La propuesta equivale a una renacionalización del sector, ya que la generación y transformación de electricidad quedaría considerada como una industria estratégica a nivel constitucional y, por tanto, bajo el dominio exclusivo del estado, de acuerdo a los artículos 25 y 28 de la Carta Magna. En la actualidad, la generación y transformación del fluido eléctrico no es considerado como actividad exclusiva del Estado, lo que ha dado seguridad para que los productores privados, bajo diferentes modalidades contractuales, puedan participar en las subastas diarias del mercado eléctrico.

Lo incongruente de la iniciativa presidencial es querer regresar al Estado la generación eléctrica, en manos de la Compañía Federal de Electricidad (CFE), a la que se piensa cambiar de empresa productiva a organismo público, y que ella misma sea la encargada de adquirir de los privados, de “buena fe” y “basado en procedimientos de competencia […] en orden de mérito de costos de producción…”, el 46% del fluido eléctrico.

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Como se aprecia en el Gráfico 1, la evolución del mercado eléctrico mayorista (MEM), que entró en operación en 2016, mediante el mecanismo de subastas organizadas y transparentadas por el Centro Nacional de Control de Energía (CENACE), señala una baja en los precios de electricidad, calculados por los costos marginales, desde principios de 2018 hasta los inicios del presente año, en donde se sufre un pico abrupto en febrero, debido a la interrupción y encarecimiento de las importaciones de gas provenientes de Texas, y se perfila desde entonces una tendencia al alza.

La caída de precios que se aceleró en 2019 y se mantuvo hasta antes de la contingencia sanitaria provocada por la COVID 19, se explica por la entrada en operación de nueva capacidad de generación, la mayoría de ella construida por compañías privadas, sobre todo de renovables, aunque también por plantas de gas de ciclo combinado (obtienen electricidad por quema de combustible y por cogeneración de vapor y calor). A su vez, durante ese periodo los precios del gas y del combustóleo se mantuvieron bajos, lo que contribuyó al descenso de los precios marginales. Cabe advertir que la demanda del fluido eléctrico creció en 2019 con respecto al año anterior, por lo que los dos factores antes mencionados fueron cruciales para mantener los precios a la baja.

Sin embargo, a partir de que se inicia la contingencia sanitaria, se inicia nuevamente una tendencia al alza, a pesar de que la demanda se deprimió en un 10% respecto al año anterior durante la primera mitad del 2020. El incremento de los precios se debe sin duda al aumento de los precios del gas y del petróleo, pero quizás también a la incertidumbre en que entró la industria, a raíz de los intentos por modificar el criterio del despacho eléctrico por parte del CENACE. El MEM ha sido regulado por el CENACE -quien en la actualidad tiene el control exclusivo, como organismo operador del Estado, de la transmisión y confiabilidad del fluido eléctrico- bajo la lógica de méritos de costos de producción. Bajo esta lógica, las energías limpias han tenido la preferencia en el despacho diario, y las plantas que usan fósiles han conformado por lo general los precios marginales, es decir, los precios más altos para ajustar la demanda en horas pico.  La incertidumbre comenzó cuando el CENACE primero, y la Secretaría de Energía (SENER) después, intentaron revertir la lógica del despacho para dar preferencia a la producción de la CFE por encima de los méritos de costo. Desde entonces hasta la reforma de la Ley de Industria Eléctrica, el 3 de marzo pasado, la CFE ha peleado por mantener una cuota mínima de mercado -que en la propuesta de reforma constitucional es de 54%- pero bajo una lógica de volúmenes físicos a su favor, que compromete la lógica bajo la que ha estado funcionando el MEM desde 2016.

Como se sabe, todos estos cambios provocaron una cascada de amparos por parte de las compañías privadas, que vieron sus inversiones e intereses afectados por el cambio brusco y unilateral de las reglas del juego, misma que llevó a la Comisión Federal de Competencia Económica (COFECE), a promover una controversia constitucional por las modificaciones a la LIE. Hasta la fecha, la Suprema Corte de Justica de la Nación (SCJN) no ha dado su dictamen. En este clima de enrarecimiento, surge la propuesta de reforma constitucional por parte del Ejecutivo. Dicha propuesta, en vez de calmar los ánimos, ha provocado un verdadero sismo en toda la industria, que salpica a la de hidrocarburos y a la economía en general. La propuesta suprime de jure y de facto al MEM, pues el CENACE queda integrado y subordinado a la CFE, y la Comisión Reguladora de Energía (CRE), que hasta ahora se encarga de supervisar y regular los precios y el comportamiento de los mercados de energéticos -incluyendo los petrolíferos- queda integrada a la SENER. Pierden pues su autonomía presupuestal y operativa, como también la pierden la Comisión Nacional de Hidrocarburos -organismo técnico-científico encargado de evaluar la evolución de las asignaciones a PEMEX y de los contratos privados en materia de petróleo y gas- y muy probablemente el Centro Nacional de Gas (CENAGAS), encargado de asegurar el acceso a los gasoductos y del suministro de gas. Se suprimen además los Certificados de Energías Limpias (CELs), que era el instrumento mediante el cual se buscaba estimular la entrada progresiva de las energías renovables, para asegurar la descarbonización progresiva de la canasta energética mexicana, de acuerdo con los compromisos contraídos por el propio gobierno mexicano como participante del Acuerdo de París.

La propuesta de reforma constitucional plantea que será la propia CFE la que se encargará de administrar el mercado eléctrico, asegurando una cuota de 54% para ella, bajo el criterio de volúmenes físicos, mientras que adquirirá, bajo el principio de “méritos de costo”, el 46% restante. Sin órganos reguladores y operadores autónomos, resulta difícil creer que la compañía adquirirá con criterios de mercado y competencia la oferta eléctrica de los privados, tanto más que la propia iniciativa presidencial argumenta que el propio funcionamiento del mercado eléctrico ha comprometido la confiabilidad y la seguridad energética del país. Además,  la vuelta al régimen de monopolio estatal significará el regreso a una industria eléctrica y energética poco transparente y vertical, cargada de ineficiencias y de decisiones discrecionales, que podría comprometer la competitividad de la economía mexicana y la seguridad energética del país.

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Como se muestra en el Gráfico 2, la generación eléctrica del país descansa aún en recursos fósiles, dominando el gas natural (60% del total) sobre el carbón y los combustibles líquidos.

Con todo, todavía un 20% se genera con dichos energéticos, que resultan los más costosos y contaminantes hoy en día. El grueso de esa producción está en manos de la CFE, por lo que un despacho por volúmenes físicos y no por costos podría incrementar aún más los precios.

Es sabido que en estos momentos PEMEX tiene un excedente de combustóleo que cada vez tiene mayores dificultades de colocar en los mercados de exportación, en buena medida por su alto contenido de azufre. Utilizarlo preferentemente para la generación eléctrica no sólo impactaría los precios, sino también la salud de los mexicanos y los compromisos del país por mitigar sus emisiones de efecto invernadero. Este tipo de decisiones no puede quedar en manos de la CFE, sino en instancias regulatorias y autónomas que jerarquicen las prioridades nacionales.

En materia de gas, la situación es aún más crítica. El 92% de la generación eléctrica, tanto de la CFE como de privados, se realiza con gas importado, proveniente en su mayoría de Texas. La razón de ello es porque PEMEX no ha logrado revertir la caída de la producción nacional que se inició en 2009, a pesar de los recursos que se le han canalizado desde la pasada administración y de la presente. Ante tal situación, el incremento en el consumo –empujado por el sector eléctrico y las industrias intensivas en dicho insumo, como la del acero, cemento, vidrio y petroquímica- ha disparado las importaciones. Para un gobierno que dice estar comprometido con salvaguardar la soberanía energética, semejante dependencia resulta desconcertante. Aun más que la propuesta de reforma constitucional ni siquiera lo reconozca como un problema a atacar.

La vulnerabilidad de la industria eléctrica y del sector industrial en general, ante el incremento de las importaciones gaseras, se ha hecho manifiesto en la renegociación de los precios de transmisión del combustible con los dueños de los gasoductos, en 2019, y en el apagón del 15 de febrero pasado, provocado por el embargo impuesto a las exportaciones de gas por parte del gobernador de Texas, ante la escasez provocada por el congelamiento de los ductos debido a un choque climático. El pico alcanzado se ve claramente en el Gráfico 1, lo que provocó un incremento en los costos de electricidad y una demanda por parte de los proveedores texanos contra la CFE por 400 millones de dólares, por rehusarse a pagar el monto de la factura. Litigios onerosos de este tipo podrían multiplicarse, ahora que la iniciativa de reforma propone suprimir los contratos de privados con la CFE, lo que podría desencadenar una cascada de litigios al amparo de las reglas del TMEC, que esta vez sí incluye a todas las cadenas de la industria energética del país. En otras palabras, el mercado eléctrico no está comprometiendo la seguridad energética nacional; está, en todo caso, obligando a la CFE a ser más eficiente en la generación de electricidad. El verdadero problema de seguridad está en la industria del gas, porque PEMEX, al priorizar por años la producción de crudo para exportación, no ha logrado impulsar y apuntalar el surgimiento de un mercado nacional de gas.

Esto nos lleva al espíritu que atraviesa e impulsa el objetivo general de la reforma, al plantear que la CFE y el Estado en general estarán a cargo de la transición energética del país, “desde la transformación de recursos naturales, hasta la manufactura de equipos para usos finales”, con propiedad intelectual del Estado, con ciencia y tecnología “nacionales”, y hasta con la manufactura, por parte de entidades públicas, de “componentes y equipos considerados críticos”. Una política industrial de esta naturaleza, resumida en el transitorio 5 de la propuesta, va a contrapelo de las políticas industriales seguidas por la mayoría de los países de la OCDE, naciones con las que México se ha comparado desde hace más de 25 años. En la mayoría de ellos, el tránsito hacia economías descarbonizadas se ha hecho con la rectoría del Estado, que ha sabido impulsar la creación de nuevos mercados tecnológicos y de energías limpias, y ha logrado financiar proyectos ambiciosos de investigación a través de consorcios universitarios, empresas, e institutos de investigación. La propuesta de “economía verde” de Biden, apunta en la misma dirección. En otras palabras, no se trata de que el Estado controle los campos emergentes de la investigación tecnológica y las industrias energéticas de frontera capaces de generar valor y sustentabilidad. Se trata de impulsarlas, que desarrollen sus propios mercados capaces de generar valor. Esta es la clave del Estado emprendedor. Por el contrario, una política estatista que controle la innovación científica e industrial, que la condicione a ser desarrollada por organismos públicos o empresas “nacionales”, está condenada al fracaso, sobre todo en una época de gran innovación tecnológica, industrial y científica, en la que los fondos públicos y privados son decisivos para impulsar el desarrollo de consorcios de todo tipo, sin importar la nacionalidad de los involucrados, ni su afiliación institucional y/o empresarial.