1. Economía, remesas, política energética y social

Foto de Alexis Aubin/ONU

Luces y sombras del federalismo y la política social durante el COVID-19 en México

 
Guillermo M. Cejudo

Profesor-investigador, Centro de Investigación y Docencia Económicas (CIDE)

@gmocejudo

Humberto Trujillo

Maestro en Administración y Políticas Públicas por el CIDE

@htrujilloj

 

 

 

El impacto económico y social de la pandemia por COVID-19 ha puesto a prueba a todos los gobiernos alrededor del mundo, sobre todo en países donde es necesario coordinarse con entes subnacionales y en los que los niveles de pobreza y desigualdad agudizan todo tipo de efectos[1]. En países federales, además de enfrentar dificultades para “aplanar la curva”, existen cientos de gobiernos con capacidad de tomar decisiones ante riesgos en materia de precariedad laboral, marginación, inestabilidad económica y pobreza.

El caso de México es muy ilustrativo de estos desafíos. Los problemas económicos y sociales se agudizan —en tres meses se han perdido 685,840 empleos formales, se pronostica un decrecimiento económico en el país y posiblemente diez millones de nuevos pobres. Ante esto, los gobiernos estatales han tenido que tomar decisiones en materia económica y de política social rápidamente, con alto grado de incertidumbre y en medio de tensiones y desacuerdos entre gobernadores y federación.

Con base en el proyecto Federalismo en Covid[2] podemos constatar que en los últimos cuatro meses, los 32 gobiernos estatales en México han creado 499 instrumentos de política económica y social. Estos instrumentos vuelven nuevamente relevantes debates anclados en las características de nuestro sistema federal. Por un lado, existen acciones que llenan vacíos, programas creativos que responden tanto a problemas como a necesidades locales o que se enfocan en poblaciones que se han dejado de lado por las decisiones de la federación. Por el otro, niveles de gobierno descoordinados, opacos, disparidad en la pertinencia y calidad de acciones e instrumentos que responden a capacidades institucionales más que a necesidades (Cejudo, G; Álvarez et al 2020).

En este texto analizamos las luces y sombras de la política social estatal en tiempos de pandemia, utilizando la información, ejemplos y estadísticas de Federalismo en Covid. En las siguientes páginas exponemos atributos y lecciones, tanto positivas como negativas, que nos dejan las cientos de medidas en política social en un sistema federal complejo como el mexicano.

 

Luces en el camino: Gobiernos estatales activos, creativos y propositivos

La “nueva normalidad” también aplica a los gobiernos subnacionales en México. A diferencia de lo que comúnmente pasa, los gobiernos estatales han utilizado sus capacidades para crear nuevos programas e instrumentos de política social que se han apartado y diferenciado de la inercia federal. Son gobiernos que demuestran que pueden reaccionar, responder a vacíos y atender poblaciones particulares.

Durante un periodo muy corto (de marzo a junio de 2020), las entidades han creado 294 nuevos instrumentos de política social, al menos uno nuevo en cada entidad. De hecho, se han formulado programas y acciones que innovan en plena pandemia. Por ejemplo, se han diseñado esquemas financieros para pequeñas y medianas empresas, apoyos a adultos mayores que perdieron su trabajo como empacadores en supermercados (Nuevo León), impulso al consumo local y suspensiones o prórrogas de trámites administrativos.

También, durante este periodo, se han puesto a prueba las capacidades institucionales y presupuestarias de los gobiernos estatales. Si bien es cierto que estos factores condicionan la amplitud y eficiencia de las medidas en materia de política social, usar hábilmente nuestros recursos son signos de innovación y creatividad —escenario no muy frecuente en gobiernos locales.

Por ejemplo, a diferencia de la federación y a pesar de la poca capacidad de las entidades para hacer política fiscal (los impuestos estatales sólo representan el 4.7% de la recaudación total del país), el 88% de las entidades ha creado 120 estímulos fiscales y administrativos, que van desde la condonación de pago de impuestos locales, hasta la prórroga y liberación de trámites y servicios. Además, los gobiernos estatales han tomado medidas que llenan vacíos dejados por el gobierno federal. Atienden poblaciones objetivo dejadas de lado o implementan acciones colaborativas con sociedad civil —por ejemplo, apoyos alimentarios, condonación de servicios y llevar internet a hogares (Lugo, 2020).

Otro de los aspectos notables es que los gobiernos subnacionales en México han abordado uno de los problemas que más se han agudizado durante lo que va de pandemia: las afectaciones graves al mercado laboral. Según cifras del INEGI, en el primer trimestre del año, hay 12 millones de personas que fueron “expulsadas” del mercado laboral (2020), situación que ha sido abordada por gobiernos estatales, ante la falta de apoyos federales (los programas federales han ampliado o adelantado los ya existentes o se enfocan en herramientas crediticias).

Quince gobiernos estatales[3] han implementado 106 instrumentos de política social enfocados en el mercado laboral y en la seguridad social (27 de nueva creación). Por ejemplo, se ha condonado el pago de impuesto sobre la nómina y dado apoyos directos a personas con autoempleo, así como medidas sin precedentes como seguros de desempleo (Jalisco, Querétaro, Hidalgo) o apoyos a personas que tienen que dejar de trabajar por estar contagiados del COVID-19 (Hidalgo). Además, se ha anunciado el impulso a industrias locales: protección a los productores del campo o empresas dedicadas al turismo en estados (Nayarit, Quintana Roo, Sinaloa, Jalisco, Baja California, entre otros).

Al parecer, las situaciones adversas han activado la creatividad de los gobernadores y sus equipos en materia de política social en México. Ya sea por reacciones oportunas, móviles políticos o iniciativas locales propias, los gobiernos locales han diseñado y ejecutado cientos de acciones nuevas en materia de política social. Y, no solo se han quedado ahí, han realizado 92 modificaciones o adelantos puntuales a programas ya existentes.

 

Es muy pronto para evaluar los resultados de estas acciones y es verdad que se pueden identificar carencias en los instrumentos de política social, producto de prisas, inercias, o capacidades reducidas, como discutimos a continuación.

 

Sombras arraigadas: Descoordinación, discursos y opacidad

Los gobiernos estatales han mostrado su creatividad y capacidad de respuesta en esta pandemia. Sin embargo, también se han hecho evidentes problemas arraigados de nuestro sistema político: Descoordinación y disparidad en capacidades institucionales para ofrecer alternativas o fallas graves en términos de transparencia e información pública.

Como punto de partida, en los instrumentos de política social propuestos por las entidades no existen indicios de que haya coordinación alguna. No son claros, tiempos o espacios comunes, ni herramientas coherentes o pautas propuestas por la federación (Trujillo, Bravo y Romo). Al contrario, estamos ante respuestas que obedecen más a capacidades e inercias políticas (Olvera, 2020). Uno de los retos no resueltos en la política social en México, la falta de coordinación, hoy es evidente ante cientos de acciones dispersas.

Otro de los aspectos que sale a la luz al examinar el catálogo de acciones estatales es la desigualdad en capacidades institucionales y presupuestales entre gobiernos en México. Por un lado, existen entidades con fortalezas muy evidentes, que crean estrategias sociales y económicas más sólidas plasmadas en planes con mayor coherencia[4]. Por otro, gobiernos estatales en el país que realizan acciones insuficientes, réplicas de programas sin ningún cambio o casualidad visible y que no dejan ninguna pista sobre el uso de recursos. Por ejemplo, en cuatro estados —Tabasco, Baja California, Coahuila y Chiapas— solo se han implementado programas centrados en entregar alimentos y kits de sanitización. Además, existe insuficiencia en apoyos, como el caso de Zacatecas que ejecuta siete instrumentos que otorgan apoyos de entre 500 y 1,000 pesos, o en Oaxaca que se brinda un apoyo de 20 pesos, sin dejar de lado que 70% del total de los instrumentos estatales otorgan apoyos menores a los 5 mil pesos —montos insuficientes que están lejos de resolver un problema público real (Cejudo, G; Álvarez et al 2020).

 

Resaltan también que las grandes diferencias en la presentación de información que se ofrece a la ciudadanía. Como punto de partida, en 88% de los instrumentos examinados en Federalismo en Covid es imposible conocer el presupuesto asignado. Y, al hablar de apoyos alimentarios, “14 entidades no proporcionan ningún tipo de información[5]. De igual forma, existen diferencias en la presentación de la información, mientras existen entidades en las que es un reto encontrar información sobre acciones, otras cuentan con micrositios para informar sobre el COVID-19, redes e información ordenada o incluso plataformas para dar seguimiento a recursos gastados.

Esta falta de información es acompañada de discursos y anuncios con mensajes confusos. Por ejemplo, al “desmenuzar” por instrumentos de política social las grandes estrategias o planes estatales, podemos encontrar instrumentos presentados como alternativas ante los efectos sociales del COVID-19, pero que en realidad no sufren modificación alguna en su lógica causal o población a la que atiende —a veces ni en el nombre. Esto ocurre, en mayor parte, al hablar de medidas como la entrega de becas, apoyos al campo, créditos que ya se otorgaban o programas dirigidos a la organizaciones de la sociedad civil. Además, de los casos como en Chiapas, que los créditos a la palabra del gobierno federal son presentados como programas estatales.

El catálogo de herramientas de política social en el federalismo mexicano nos muestra la descoordinación, vicios y defectos de una endeble y dispar relación entre gobiernos estatales y el nacional. Además, hace evidente que algunos gobiernos estatales dan respuestas al vapor, opacas y bajo anuncios grandilocuentes que no corresponden con el alcance de las medidas.

 

Claroscuros: Lecciones sobre política social y federalismo en pandemia

Este recorrido por los claroscuros de la política social en tiempos de pandemia, nos permite exponer y retomar lecciones de la política social y el federalismo en México.

En primer lugar, es claro que los vacíos dejados por la federación no sólo generan polémicas, sino también respuestas. A nivel federal, la política social en tiempos de pandemia no tuvo cambios y se ha optado por ampliar los programas existentes (con sus virtudes y defectos). En cambio, la mayor parte de las entidades respondieron con una serie de estrategias locales, para atender directamente problemas derivados del confinamiento —pérdida de empleos, impacto en salarios o ingresos, entre otros: la complementariedad en la política social en una federación, ya sea por móviles políticos o de política pública, tomó “cierta forma”.

No obstante, estas múltiples respuestas también son cientos de recordatorios, sobre el retraso y retos que implica la coordinación en nuestro sistema federal. Los hilos y canales de coordinación para complementar acciones no son fruto de espacios, decisiones compartidas o análisis entre federación y entidades. Si bien se han generado esfuerzos interestatales para dialogar y coordinarse en la reactivación económica y medidas para manejo de la pandemia[6], aún no vemos espacios nacionales activos para formular acciones integrales en política social.

Lo que se observa detrás de la complementariedad de apoyos sociales parece más una competencia descoordinada por ser el gobierno con más y mejores acciones contra los efectos del COVID-19(lo que no es del todo un asunto negativo), en lugar de un esfuerzo por complementar programas sociales desde una lógica integral y mediante esfuerzos comunes, tan necesario en un sistema federal.

Podemos constatar que, en términos de capacidades institucionales, en muchas entidades hay un largo camino por recorrer. Los lugares comunes de política social como la entrega de apoyos alimentarios (despensas), medidas insuficientes y opacidad siguen siendo constantes. Si bien, se avanza localmente de manera heterogénea en propuestas y acciones, también tenemos la oportunidad para llevar la discusión al plano de las herramientas: ¿por qué este instrumento es mejor que otro? ¿cómo transparentar la información? ¿cómo dar mayor seguimiento?

El activismo en la construcción de medidas de política social puede ser el detonador de una nueva forma de hacer política social hacia adelante. Si se toman las lecciones de este balance de luces y sombras, la política social podría estar mejor equipada para resolver no solo los problemas emergentes por la pandemia (disminución de ingresos, carencias alimentarias, etc.), sino también los desafíos estructurales que han limitado la construcción de un efectivo sistema de protección social para toda la población.

 

Referencias

 

Banco de México. (Junio 2020), Encuesta sobre las expectativas de los especialista en economía del sector privado: Mayo de 2020. https://www.banxico.org.mx/publicaciones-y-prensa/encuestas-sobre-las-expectativas-de-los-especialis/%7BCBD495B7-4826-4FFF-F684-E25B6931728F%7D.pdf

 

BID [Banco Interamericano de Desarrollo]. (2020). La política pública frente al Covid-19: Recomendaciones para América Latina y el Caribe (2020th ed.). Banco Interamericano de Desarrollo. https://doi.org/10.18235/0002302

 

Cejudo, G.M., Gómez, D., Michel, C.L., Lugo, D., Trujillo, H., Pimienta, Campos, J. (2020). “Federalismo en COVID: ¿Cómo responden los gobiernos estatales a la pandemia?” Versión 2, 8 de junio 2020. Laboratorio Nacional de Políticas Públicas: México. Disponible en: https://lnppmicrositio.shinyapps.io/FederalismoEnCovid/

 

Cejudo, G. & Gómez, D. (2020). ¿Federalismo en cuarentena? Nexos. https://federalismo.nexos.com.mx/2020/03/federalismo-en-cuarentena

 

Cejudo, G., Lugo, D., & Michel, C. (2018). Hacia una Política Social Integral. LNPP.

 

Cejudo, M. (2019). La política social de AMLO I. Animal político. https://www.animalpolitico.com/intuiciones-y-evidencia/la-politica-social-de-amlo-nuevas-prioridades-enfoques-e-instrumentos-i/

_____. La política social de AMLO III. Animal político. https://www.animalpolitico.com/intuiciones-y-evidencia/la-politica-social-de-amlo-iii/

 

CEPAL. (2020). El desafío social en tiempos del COVID-19. Disponible en: https://repositorio.cepal.org/bitstream/handle/11362/45527/5/S2000325_es.pdf

 

Coneval [Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social]. (2020). La política social en el contexto de la pandemia por el virus SARS-CoV-2 (COVID-19) en México. Disponible en:

https://www.coneval.org.mx/Evaluacion/IEPSM/Documents/Politica_Social_COVID19.pdf

 

_____ (2018). 40 años de estrategias de coordinación interinstitucional para la política de desarrollo social en México. https://www.coneval.org.mx/Evaluacion/IEPSM/Paginas/40-A-estrategias-de-coordinacion-interinstitucional.aspx

 

ENOE ¨[Encuesta Telefónica de Ocupación y Empleo] (2020, Abril). Instituto Nacional de Estadística y Geografía. Disponible en: https://www.inegi.org.mx/investigacion/etoe/ [fecha de consulta: 29 de junio 2020].

 

FMI [Fondo Monetario Internacional]. (2020). Policy Responses to COVID-19. Https://Www.Imf.Org/En/Topics/Imf-and-Covid19/Policy-Responses-to-COVID-19.

 

IMSS. [Instituto Mexicano del Seguro Social]. (2020). Histórico Trabajadores Asegurados. Disponible en: https://public.tableau.com/profile/imss.cpe#!/vizhome/Histrico_4/Empleo_h [fecha de consulta: 29 de junio 2020].

 

IMCO [Instituto Mexicano para la Competitividad]. Hablemos de ingresos en los estados. Disponible en: https://imco.org.mx/hablemos-de-ingresos-en-los-estados/ [fecha de consulta: 29 de junio 2020].

 

LNPP [Laboratorio Nacional de Políticas Públicas, et al]. (2020). Federalismo en Covid. Plataforma interactiva sobre políticas estatales ante la pandemia por COVID-19. Disponible en: https://lnppmicrositio.shinyapps.io/FederalismoEnCovid/?fbclid=IwAR2QxVMpzSZ7nCxUBZ0ZX8LkDqzJKf7SCHJIYoIqKTY2iM69xuUDXDfrW0s [fecha de consulta: 29 de junio 2020].

 

 

LNPP [Laboratorio Nacional de Políticas Públicas]. (2020) Mapa de medidas económicas ante la pandemia COVID-19. Disponible en: https://lnppmicrositio.shinyapps.io/PoliticasEconomicasCovid19/ [fecha de consulta: 29 de junio 2020].

 

Lugo, D. (2020). Medidas estatales ante los efectos de la pandemia: ¿cambios o inercias? Nexos. https://federalismo.nexos.com.mx/2020/06/medidas-estatales-ante-los-efectos-de-la-pandemia-cambios-o-inercias/

 

Olvera, J. (2020). Difusión de políticas en tiempos de Covid-19. Nexos. https://federalismo.nexos.com.mx/2020/04/difusion-de-politicas-en-tiempos-de-covid-19/

 

Trujillo, H., Bravo, M., & Romo, P. (2020). (Des)coordinación en tiempos de pandemia. Nexos. https://federalismo.nexos.com.mx/2020/04/descoordinacion-en-tiempos-de-pandemia/

Notas

 

[1] Hay diferencias claras en el combate a la pandemia entre países unitarios y federales, no es lo mismo tomar decisiones centralizadas a cientos de decisiones que deberían estar coordinadas. Además, en países con sistemas federales y alto niveles de marginación, pobreza o corrupción como México y Brasil, se puede agravar el manejo de la crisis.

[2] El proyecto Federalismo en COVID ofrece una visión de conjunto de las medidas de política económica y social que las 32 entidades federativas en México han anunciado desde el comienzo de la pandemia. Presenta el análisis de los atributos específicos del diseño de cada una de las intervenciones implementadas por los gobiernos estatales y el de la Ciudad de México. Además, de este proyecto se desprende el artículo llamado, Federalismo en Covid, ¿Cómo responden los gobiernos estatales a la pandemia?, el cual describe la naturaleza, alcance, duración y características de estas intervenciones.

[3] Aguascalientes, Ciudad de México, Coahuila, Colima, Guanajuato, Hidalgo, Jalisco, Michoacán, Nayarit, Nuevo León, Querétaro, Tamaulipas, Veracruz, Yucatán y Zacatecas.

[4]Ejemplos son entidades como, Nuevo León, Ciudad de México, Jalisco, Guanajuato, Querétaro, Yucatán, entre otros.

[5] Ciudad de México, Coahuila, México, Oaxaca, Veracruz, Tamaulipas, Guerrero, Puebla, Tabasco, Campeche, Michoacán, Durango, Colima y Chiapas

[6] Estados como Tamaulipas, Nuevo León, Jalisco, Coahuila, Michoacán, Durango y Colima formaron un bloque para cuestionar y formular medidas para contrarrestar los efectos de la pandemia. Además, Aguascalientes, Querétaro, San Luis Potosí, Guanajuato y Jalisco integran la alianza Bajío Occidente y se han reunido para establecer rutas de reactivación económica.

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