2. RUTAS HACIA LA NECESARIA REFORMA DE LA JUSTICIA PENAL MEXICANA

Foto de Cuartoscuro

Impunidad: ¿es un problema de leyes o de prácticas?

 
 
Ana Lorena Delgadillo y Cruz Silva

Universidad Veracruzana

En los últimos días, hemos visto en México varias instituciones del Estado que hablan sobre la necesidad de una reforma en el sistema de justicia. Circularon borradores de varias leyes y reformas constitucionales -cuya autoría a la fecha se desconoce, pero cuyos planteamientos son extremadamente preocupantes frente a un posible retroceso en materia penal y procesal penal- y la propuesta realizada por el presidente de la Suprema Corte de Justicia de la Nación (SCJN).

Los borradores presentaban tres graves problemas: por cuanto hace a los procesos penales, contradicen derechos y principios básicos de derechos humanos y son contrarios a compromisos internacionales; representan una regresión hacia un sistema inquisitivo y de corte autoritario por el que ya transitamos y que no funcionó para reducir la impunidad, pero que sí dejó investigaciones plagadas de graves violaciones a derechos humanos; y, tercero, plantean regresar la Fiscalía General de la República (FGR) a esquemas organizativos más autoritarios, sin mecanismos de control, sin participación ciudadana y sin modelos de investigación y de gestión acordes a la criminalidad compleja que enfrenta el país.

Antecedentes y contexto sobre el sistema de justicia penal

¿Qué camino llevábamos hacia la consolidación del sistema de justicia penal y procesal penal en México, y qué nos está pasando?

En el año 2008 se llevó a cabo una gran reforma en materia de derechos humanos y hacia un sistema acusatorio que era perfectible, sobre todo por el doble sistema que planteaba para el crimen organizado y por la existencia de figuras jurídicas que permitían que el ministerio público tuviera todavía control sobre la libertad de los imputados, la figura del arraigo y prisión preventiva, entre otros.

En la mayoría de los países de Latinoamérica, después de su reforma procesal penal, vino la reforma a la institución de procuración de justicia, sus prácticas y la forma como se organizaba. En México nos tardamos 10 años en que esto sucediera: primero en el año 2014 se establece la autonomía de la FGR y  después de esa reforma, hasta finales del año 2018, nació la Ley Orgánica de la Fiscalía General de la República para adecuar las prácticas y la forma de la organización de la institución al sistema acusatorio y a la realidad del país.

¿Qué seguía? En teoría, se debía mejorar el sistema acusatorio, fortalecer la autonomía de las fiscalías, implementar la Ley Orgánica de la FGR y, en su caso, ajustar el modelo de gestión e investigación conforme se ponía en práctica, como lo han hecho muchos países. Debía continuar luego la eliminación del arraigo, la prisión preventiva oficiosa, pensar y fortalecer el papel de las policías en la investigación y en su labor de seguridad, mejorar el juicio de amparo para que realmente sea un mecanismo de defensa frente a violaciones de derechos humanos, y afinar los mecanismos de supervisión y rendición de cuentas de las instituciones de procuración y administración de justicia.

El camino que seguimos fue el contrario: en 2019 se crea la Guardia Nacional, se aumenta el número de delitos donde se aplica la prisión preventiva oficiosa, se llevan a cabo nombramientos de altos cargos en el poder judicial y en las fiscalías sin atender a principios y estándares internacionales.

A inicios de este año 2020, se filtra el paquete de reformas que ya referimos, y la Suprema Corte hace también sus propias propuestas de reforma.

Alertas encendidas por las propuestas de reforma

Del paquete presentado, ¿qué nos debía preocupar además de lo ya señalado? Se formaliza en las leyes la participación de la Guardia Nacional en tareas de investigación; se amplía el arraigo a todos los delitos -antes solo operaba para delincuencia organizada-; se eliminan a los jueces de control cuyas tareas, entre otras, es vigilar la legalidad con la que se detiene una persona; se propone que un juez sea el que es responsable de todo el proceso, desde la investigación, la valoración de la detención y el propio juicio, es decir, se anulan garantías de independencia e imparcialidad, entre otras.

Además, se modifica la cláusula constitucional que considera nulas las pruebas obtenidas ilícitamente; se refuerza la facultad de que policía y ministerio público detengan sin orden judicial en ciertos casos; generan la teoría de presunción de responsabilidad contrario a la presunción de inocencia, si la persona imputada se niega, sin causa debidamente justificada, por ejemplo a que se le practiquen ciertos peritajes; se le da la facultad al Senado de designar integrantes del poder judicial, lo cual implica una intervención -y control- del poder legislativo sobre el poder judicial, entre otros.

Por cuanto hace a la nueva Ley Orgánica de Fiscalía, se echaba abajo un esfuerzo de sociedad civil y gobierno al pretender derogar una ley construida y pensada conjuntamente, para volver a un esquema organizativo de la institución añejo, sin esquemas de rendición de cuentas, sin contrapeso, equilibrios, transparencia, participación ciudadana. Tampoco establece un esquema de investigación ni de organización de la institución acorde a la criminalidad que enfrenta al país, sigue pensando en delitos y no en fenómenos criminales complejos que requieren otras fórmulas de investigación y de gestión de equipos; se regresa al esquema de que un solo ministerio público podrá investigar un caso, dejando facultativo la organización de equipos multidisciplinarios que puedan tener un enfoque integral de los fenómenos criminales.

Por si fuera poco, restringe el concepto de autonomía e independencia de fiscales operadores y establece un sistema jerárquico, más formalista, subordinado, que generará más burocracia y corrupción y que termina por desestimar la creatividad y el interés de las y los fiscales. Genera un sistema de nombramientos de altos cargos sin equilibrios, transparencia, participación ciudadana, escrutinio ni contrapesos, solo a cargo del Fiscal. Elimina el protagonismo de la víctima y regresa al sistema inquisitivo y propio de regímenes monárquicos del ministerio público como “representante de la sociedad”.

Por último, saca de la ley el Mecanismo de Apoyo Exterior, que fue impulsado por sociedad civil y familias de migrantes desaparecidos para que todos los casos de migrantes ejecutados, desaparecidos, secuestrados y víctimas de otros delitos tuvieran la posibilidad de denunciar, pedir la búsqueda y la justicia desde su país utilizando embajadas y consulados. Ni siquiera estos mecanismos, reconocidos internacionalmente como precursores hacia una justicia transnacional para población en movimiento, se consideraron válidos para seguirlos impulsando.

Por su parte, la propuesta presentada oficialmente por el Presidente de la SCJN, sin participación de otros ministros ni de la sociedad civil, y hecha pública de la mano del Presidente (lo que cuestiona su independencia), es netamente normativa. Apunta a reformar artículos de la Constitución, emitir dos nuevos cuerpos normativos sobre la carrera judicial, y reformar temas como el amparo, inconductas funcionales, procedimientos civiles, régimen de trabajadores y la Defensoría Pública. Si bien pone el foco en el combate al nepotismo, preocupa la propuesta de juzgados ad hoc para casos relevantes que podrían ser sometidos a intereses de turno, la ausencia de cómo medir el impacto de la propuesta, o la no mejora de procesos de selección de ministros supremos.

México, su vasto marco legal vs las peores prácticas

La pregunta es: ¿necesitamos una reforma integral en la justicia para reducir la impunidad y la corrupción? Consideramos que no. Se ha puesto la mirada y se han enfocado las acciones en hacer lo más fácil, lo más populista y lo menos eficaz: cambiar las leyes y no cambiar las prácticas. México es un país con un v vasto marco legal y con muchas de las mejores leyes de la región, pero con las peores prácticas. Para un gobierno populista es más fácil modificar leyes que las prácticas, porque lo primero se hace de un plumazo y lo segundo requiere años de trabajo y cambio de mentalidad, lo cual no siempre deja resultados rápidos y visibles con fines políticos.

En el caso de la FGR, con la ley que hoy se tiene, está la oportunidad de hacer un ejercicio para acercar a la ciudadanía y practicar la transparencia, pero no se hizo. Esto fue lo que pasó con el Plan de Persecución Penal (PPP), una herramienta clave para establecer las estrategias de la Fiscalía, ordenar roles y deberes y priorizar los delitos en los que intervendrá, entre otros. Su construcción, de acuerdo al artículo 6º de la LOFGR, es participativa con sociedad civil y víctimas, con insumos como informes de organismos estatales y ciudadanos que hayan hecho seguimiento de la violación de derechos humanos, con espacios como el “Consejo Ciudadano”, con sistema de metas e indicadores para la evaluación de impacto, etcétera. Pero, no se hizo así.

La ausencia al día de hoy, del Consejo Ciudadano de la FGR que participa en parte del proceso de construcción del PPP, es otra clara muestra del mínimo interés tanto del Fiscal General como del Senado de la República para construir la nueva institucionalidad fiscal. El PPP del 2020 fue presentado, si bien dentro del plazo legal (el 18 de enero del 2020), no siguió el proceso de elaboración de que indica la ley, lo que lo convierte en un documento ilegal; además de no focalizar las principales preocupaciones de la sociedad como los homicidios, feminicidios, desapariciones, trata de personas, entre otros.

Actualmente el gran cuello de botella, como lo hemos señalado en múltiples ocasiones, son las prácticas de las instituciones de procuración de justicia. Ahí es donde nos debemos enfocar. No es causal que tengamos uno de los índices más altos de la región sobre cifra negra: si la gente no denuncia es porque sabe que nada va a pasar, no cree en las instituciones, y que además la van a maltratar y la van a culpar por ser víctima.

El reto: impulsar las buenas prácticas de las fiscalías y eliminar las malas

Con las prácticas actuales de muchas fiscalías, ni el mejor sistema va a funcionar. ¿Hay cosas que se pueden hacer o se están haciendo? Sí, solo se requiere voluntad. Por ejemplo con el esfuerzo conjunto de familias de migrantes desaparecidos y ejecutados en México, la Fundación para la Justicia y el Estado Democrático de Derecho, y la Fiscalía de Derechos Humanos de la FGR, se está impulsando la gestión de un equipo de investigación para conocer 4 masacres donde hay población migrante y 2 casos de desaparición, todos ellos ocurridos en Tamaulipas, en un lapso de tiempo, con una mirada de macrocriminalidad transnacional y violaciones graves a los derechos humanos. A ello se suma la experiencia de personas que han trabajado casos de macrocriminalidad y gran corrupción.

En San Luis Potosí, se espera hacer un ejercicio parecido a raíz de una sentencia de feminicidio; las organizaciones de Chihuahua han impulsado buenas prácticas en las fiscalías en casos de desaparición y de delitos cometidos contra mujeres y niñas, y el caso de Ayotzinapa nos ha dejado una experiencia muy importante que deberíamos estar mirando para entender qué sí se debe hacer y qué no. Debemos poner la mirada en las prácticas, las buenas para impulsarlas y las malas para eliminarlas. No en las leyes.

Por último, si aún después de modificar las prácticas y generar otros modelos de gestión y de investigación, se quisiera llevar a cabo una gran reforma al sistema de justicia, lo que esperaríamos como mínimo, valorando otras experiencias de Latinoamérica, serían 10 cosas: Voluntad política, no simulación; un debate amplio y una participación real de sociedad, víctimas y personas interesadas; coordinación interinstitucional; recursos adecuados y monitoreados; un sistema de responsabilidades que funcione, instancias de seguimiento a la implementación con metas e indicadores a corto, mediano y largo plazo; lenguaje ciudadano y medidas que impacten en la cultura; perspectiva de género, interculturalidad, e interseccionalidad con diferentes condiciones de vulnerabilidad; trabajo anticorrupción de impacto en la fiscalía y en la magistratura; y buenas prácticas en la elección de autoridades judiciales y fiscales.

Para el caso de México, teniendo en cuenta la naturaleza de las poblaciones colocadas en situación de vulnerabilidad así como la complejidad de los sistemas del crimen agregaríamos: la participación de los estados de la República; la dimensión transnacional de la justicia, así como la urgencia de medidas específicas a corto y mediano plazo para afrontar la macrocriminalidad que ha sumido al país en una emergencia humanitaria y grave crisis de seguridad.

Lo que ha circulado como borradores, lo que ha permeado en el discurso público de las autoridades y la propuesta realizada por la SCJN, no cumplen con los principios básicos enumerados; reiteramos, por tanto, nuestra preocupación de seguir atrapados en la lógica de “cambiar las leyes para disminuir la impunidad”, sin poner el foco en nuestro problema histórico: las prácticas institucionales.

No desviemos la mirada, no tomemos el camino fácil, no echemos para abajo lo ganado o lo avanzado con tanta dificultad, no renunciemos a nuestros derechos conquistados. Vayamos a las verdaderas causas de la impunidad institucional, sobre todo en las instancias de procuración de justicia, aunque esto no sea tan popular. Modificar las prácticas institucionales sí va a funcionar.

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