1. Las reformas de seguridad y electoral: objetivos y riesgos
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Foto de Manuel Velásquez/Getty

La Guardia Nacional y el punto de no retorno de la militarización de la seguridad

Adazahira Chávez

Centro de Derechos Humanos Miguel Agustín Pro Juárez A.C.

 

Nos encontramos ya a la mitad del sexenio de la 4T, un momento propicio para realizar balances. Desde el Centro Prodh hemos reconocido que, en materia de derechos humanos, se han impulsado acciones que van en la dirección correcta -como el Mecanismo Extraordinario de Identificación Forense, la atención al caso Ayotzinapa y la comisión para revisar el periodo conocido como “Guerra Sucia”-. Sin embargo, también hemos alertado de las iniciativas que van en sentido contrario a los derechos humanos. Sin duda, una de las más graves por sus efectos inmediatos y a largo plazo, es la referida a la militarización.

Las organizaciones de la sociedad civil hemos documentado, desde hace lustros, innumerables casos que confirman el peligro que representa el uso de las Fuerzas Armadas en tareas de seguridad pública, y hemos fundamentado la urgencia de un proceso de gradual desmilitarización de la vida pública para tornar más eficientes las políticas de seguridad, reducir las violaciones a los derechos humanos y reconducir la relación cívico – militar en la lógica propia de una democracia.

Sin embargo, el proyecto gubernamental de seguridad pública se mueve en sentido contrario a ello. En nuestro informe “Poder Militar. La Guardia Nacional y los riesgos del renovado protagonismo castrense” damos cuenta del proceso jurídico y político por el que se ha profundizado la militarización en este sexenio, incluyendo el desdibujamiento del carácter civil de la Guardia Nacional y la concesión de amplias facultades a las Fuerzas Armadas sin controles democráticos.

Además de este proceso, el 15 de junio de 2021 el presidente Andrés Manuel López Obrador anunció que presentaría una reforma constitucional para que la Guardia Nacional pase de la Secretaría de Seguridad y Protección Ciudadana (SSPC) a la Secretaría de la Defensa Nacional (Sedena). Se informó que será una de las tres iniciativas que enviará la Presidencia al Congreso para el presente periodo legislativo.

Luego de un breve recuento del proceso de militarización de la seguridad pública en este sexenio, podremos ver que la anunciada reforma sería un último paso que nos llevaría a un estado del que sería muy difícil volver.

La anulación del carácter civil de la Guardia Nacional en las normas

El 28 de febrero de 2019, la Cámara de Diputados aprobó el dictamen de creación de la Guardia Nacional. La corporación quedó regulada como un organismo con mando civil, quedando abierta la posibilidad de que las Fuerzas Armadas apoyaran en tareas de seguridad, en tanto ésta se consolidaba.

Para diversos actores políticos, se trató de un “gran acuerdo” que, sin embargo, pronto materializó su fragilidad: el 19 de abril de 2019 se anunció que un militar en activo sería la cabeza de la Guardia Nacional, pasando por alto el gran acuerdo y comenzando una serie de decisiones que dejarían en letra muerta el carácter civil de la corporación y que redundarían en una mayor militarización de la seguridad.

Para entenderlo, es fundamental analizar los cambios jurídicos que se han adoptado en el contexto de la creación de la Guardia Nacional y cómo le han dado preponderancia al carácter castrense.

La parte fundamental del marco legal de la Guardia Nacional está delineada por la Reforma Constitucional que la creó, la Estrategia Nacional de Seguridad Pública, las Leyes Secundarias, el Acuerdo Presidencial de mayo de 2020, el Reglamento de la Guardia Nacional, la decisión administrativa de octubre de 2020 y dos normas más: la Directiva para la atención victimal y la reforma a la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal.

En la reforma que creó al cuerpo, el artículo 21 constitucional fue modificado para prever la existencia de una Guardia Nacional “de carácter civil, disciplinado y profesional” que se regirá por una “doctrina policial”. Sin embargo, los artículos transitorios ordenan que ésta se constituyera por elementos de la Policía Federal, Policía Militar y Policía Naval; posibilitan que, durante los cinco años en los que debe desarrollarse la Guardia Nacional, el presidente de la República disponga de la Fuerza Armada Permanente para tareas de seguridad pública; y abren la posibilidad de que prevalezcan la disciplina y la perspectiva castrenses en la corporación durante, al menos, los cinco años siguientes.

Por su parte, la Estrategia Nacional de Seguridad Pública asignó un valor central a la participación castrense, a pesar de reconocer que la intervención militar no ha sido eficaz y que, en el pasado, las Fuerzas Armadas realizaron “acciones represivas”.

En cuanto a las leyes secundarias, la Ley de la Guardia Nacional presenta, desde la óptica de los derechos humanos, tres problemas principales:

  1. Confunde los ámbitos de la prevención y la investigación, y da facultades para investigar delitos a un cuerpo militarizado como es la Guardia Nacional.
     

  2. Le otorga facultades a la Guardia Nacional en materia migratoria.
     

  3. Considera los delitos de tortura, tratos crueles, inhumanos o degradantes y la desaparición forzada, como faltas no graves.
     

Otra de las leyes secundarias, la Ley Nacional del Registro de Detenciones, acarrea incertidumbre jurídica sobre la obligación de los elementos de las Fuerzas Armadas de realizar el Registro de Detenciones, que es una salvaguarda fundamental para la integridad de las personas.

Una tercera norma, la Ley Nacional sobre el Uso de la Fuerza, presenta al menos tres problemas desde nuestra óptica:

  1. No incorpora plenamente los principios reconocidos a nivel internacional sobre el uso de la fuerza.
     

  2. Hace una deficiente regulación del uso de la fuerza letal.
     

  3.  No observa lo ordenado por la Corte Interamericana de Derechos Humanos en la sentencia del Caso Atenco.
     

Como veremos, el resto del marco jurídico alrededor de la Guardia Nacional también va en el preocupante sentido de dar preponderancia al sector castrense.

Por ejemplo, el Acuerdo Presidencial del 11 de mayo de 2020 establece la forma en que el presidente dispondrá de la Fuerza Armada Permanente -Ejército, Armada y Fuerza Aérea- para llevar a cabo tareas de seguridad pública hasta el año 2024.

El Acuerdo no se ajusta a las condiciones establecidas por la Constitución, por sentencias interamericanas o por la propia Suprema Corte de Justicia de la Nación (SCJN), pues no las desarrolla ni asume sus contenidos: la intervención no es extraordinaria, pues se prevé para todo el país y sin distingo de situaciones. Tampoco es subordinada, pues los castrenses tendrán que “coordinarse” mas no “subordinarse” a las autoridades civiles; y tampoco es complementaria, dado que las Fuerzas Armadas seguirán siendo protagonistas centrales de la política de seguridad. Además, el acuerdo no provee la debida regulación: es en extremo breve y algunas de las normas que serían aplicables se encuentran impugnadas ante la SCJN. Finalmente, no es una intervención fiscalizada, pues se confía la supervisión a los órganos internos de control militares, que reiteradamente han mostrado parcialidad, sin crear controles externos adicionales.

En octubre de 2020, se tuvo noticia de otra decisión que afianza la cadena de mando castrense sobre la Guardia Nacional. Se reveló que esta corporación dejó de estar bajo la coordinación operativa de la SSPC y pasó a depender de los comandantes de las 12 Regiones Militares del país. Así, los mandos territoriales de la Guardia Nacional deben subordinarse a los mandos territoriales ordinarios del Ejército.

Las reformas y adiciones al Reglamento de la Ley de la Guardia Nacional, publicadas en el Diario Oficial de la Federación (DOF) el 11 de diciembre de 2020, terminaron de acotar la supervisión de la SSPC sobre la corporación. Se precisó que la Guardia Nacional tiene autonomía técnica, operativa y de gestión y que las unidades de la SSPC sólo pueden intervenir en asuntos de aquélla cuando expresamente lo faculte la ley. Esto diluye los contrapesos civiles sobre las Fuerzas Armadas en la corporación.

Por si esto fuera poco, fue publicada la “Directiva para la atención inmediata y reparación integral del daño de personas presuntamente afectadas en sus derechos humanos por parte de personal de Guardia Nacional durante el desarrollo de operaciones de seguridad pública”. Aunque la Directiva aluda a la reparación integral del daño, se centra sólo en la indemnización económica; además, genera riesgos de revictimización y abre la puerta a que la reparación se condicione a dejar de lado la justicia.

Finalmente, se publicaron en el DOF reformas a la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal que autorizan al Ejército y a la Fuerza Aérea a realizar cualquier tarea que les encomiende el presidente, eliminando el límite constitucional respecto de las funciones que se encargan a las Fuerzas Armadas en tiempos de paz.

La profundidad del cambio generado, como puede apreciarse, es inédita, pues los intentos previos habían fracasado. En los hechos, todas las referencias al carácter civil de la Guardia Nacional se han vuelto letra muerta y el espíritu fundante de la reforma constitucional se ha desdibujado por completo.

La huella castrense en la estructura y composición de la Guardia Nacional

El balance entre castrenses y civiles en la Guardia Nacional, es otro elemento esclarecedor para analizar el carácter de la corporación.

Así, la Guardia Nacional reportó tener a prácticamente el 75% de su pie de fuerza de extracción castrense. Respecto de los niveles de mando, la huella castrense también es notoria: por ejemplo, todos los Coordinadores Estatales provienen de las Fuerzas Armadas.

En el nivel operativo, también hay una especial presencia castrense. Lo mismo sucede con la integración de la Jefatura General de Coordinación Policial y se repite en las unidades previstas en la Ley. El caso de la Unidad de Asuntos Internos es especialmente delicado, pues prácticamente es el único control interno relevante. Sólo la Unidad de Asuntos Jurídicos y Transparencia es ocupada por un servidor público civil.

Falta de controles

 

Las deficiencias de los controles previstos para la nueva corporación también son un asunto de máxima preocupación, pues sus omisiones y debilidades no son capaces de hacer contrapeso y vigilancia a un proceso de militarización de gran calado.

De acuerdo con la Ley de la Guardia Nacional, su principal control interno es la Unidad de Asuntos Internos. La ley buscaba que esta posición contara con condiciones objetivas y subjetivas de independencia. Sin embargo, la Unidad es encabezada por un General de Brigada retirado que fue parte de la Policía Judicial Militar, un cuerpo opaco y propenso a la vulneración de derechos humanos. No es claro, además, que el nombramiento haya sido realizado desde la Presidencia.  

Los números dan ejemplo de la falta de eficacia de estos controles. En poco menos de dos años, la Unidad recibió más de 3,400 quejas. Sólo 39 se determinaron procedentes y serán los Consejos de Disciplina, compuestos por mandos de la Guardia, quienes los resolverán, en definitiva.

Por otra parte, la Guardia Nacional determinó que, de 161 eventos en los que se hizo uso de la fuerza, en ninguno hubo exceso de ésta. Esto no resulta convincente, en un contexto en el que la propia corporación realiza la investigación, máxime cuando reportó que cuenta con al menos 33 registros de denuncias o quejas por uso excesivo de la fuerza.

Como puede apreciarse, la composición castrense de la Unidad de Asuntos Internos puede incidir en que no realice su labor con exhaustividad. Por otro lado, el que un cuerpo colegiado de oficiales de la propia corporación -de extracción predominantemente castrense- resuelva en definitiva sobre estas conductas, tampoco asegura ni el debido proceso ni la exhaustividad en el análisis. A esto se suma que los reportes pormenorizados sobre el uso de la fuerza se reserven y mantengan en la opacidad.

Además, es grave que la Guardia Nacional reporte que –entre las conductas analizadas— se encuentran delitos que deberían ser indagados por el Ministerio Público de la Federación y no por la corporación.

Respecto de los controles externos, la Constitución y la Ley de la Guardia Nacional obligan a la corporación a rendir un informe anual ante la Cámara de Senadores. Se presentó un Primer Informe correspondiente al 2019, que fue aprobado en noviembre de 2020. El correspondiente al año 2020 no ha sido presentado ante la Cámara de Senadores, si bien fue posible obtenerlo vía acceso a la información.

La dilación en la presentación y discusión de estos informes; el que no hayan comparecido ante el Senado las autoridades de la Secretaría de Seguridad Pública y de la Guardia Nacional, además de que los partidos no hayan entrado en una discusión a fondo, son factores incidentes en que la presentación de dichos informes no esté resultando en el ejercicio de rendición de cuentas que se planteaba.

Por otro lado, si la Fuerza Armada Permanente ha quedado facultada para realizar tareas de seguridad pública hasta 2024, sería de esperar que el control parlamentario previsto en la Ley de la Guardia Nacional se extendiera, de manera que el Ejército, la Marina y la Fuerza Aérea también rindieran cuentas en dicho informe sobre ese despliegue. Sin embargo, esto no está ocurriendo.

Los riesgos de la militarización

Este ahondamiento de la militarización genera riesgos relacionados con las violaciones a los derechos humanos, la continuidad de la violencia y los desbalances en la relación cívico – militar.

El presidente ha insistido en que las Fuerzas Armadas y la Guardia Nacional deben respetar los derechos humanos, pero estas expresiones no serán suficientes para revertir inercias arraigadas en el uso de la fuerza y en la violación a derechos humanos. Ante cada caso, debe haber una respuesta institucional exhaustiva y con la debida diligencia. Esto, sin embargo, no está ocurriendo.

Además, aunque se ha avanzado parcialmente en brindar información a la sociedad, prácticamente en todos los casos han sido las propias Fuerzas Armadas las que reportan las características de los eventos y su procesamiento institucional. Las instituciones externas de control que deberían activarse no han estado presentes: ni la Fiscalía General de la República (FGR) ni la Comisión Nacional de los Derechos Humanos (CNDH) han anunciado investigaciones exhaustivas, en seguimiento a tales casos.

Los números, nuevamente, son muy ilustrativos:

  • La CNDH inició -hasta marzo de 2021- 451 expedientes contra la Guardia Nacional, pero ha emitido solo una recomendación. Las cifras de la Fiscalía Especializada en Materia de Derechos Humanos son similares.
     

  • La Fiscalía Especializada en Desaparición Forzada y Desaparición Cometida por Particulares reportó 97 investigaciones en las que se presume la participación de elementos castrenses, pero sólo ha ejercitado acción penal en 5.
     

  • La Fiscalía Especializada en Tortura cuenta con 2,125 averiguaciones previas y 207 carpetas de investigación, donde se acusa a elementos de las Fuerzas Armadas. No obstante, de 2015 a la fecha sólo ha obtenido una sentencia condenatoria.
     

El silencio de la CNDH es especialmente grave, pues tratándose de la Guardia Nacional y de las Fuerzas Armadas, claramente ha retrocedido en la práctica de emitir pronunciamientos para expresar preocupación por el uso excesivo de la fuerza y anunciar el inicio de expedientes de queja, en casos públicos y notorios.

Además, de acuerdo con la información disponible, la violencia no ha disminuido. Si bien es cierto que se contuvo el crecimiento exponencial con que cerró la administración anterior en homicidios, los años 2019 y 2020 volvieron a concluir con más de 35,000 casos, cada uno.

En este contexto, no puede descartarse que la militarización de la seguridad pública sea, en sí misma, un factor que contribuya a la continuidad de la violencia y a la incapacidad del Estado de volver a los índices delictivos previos al gran quiebre de 2009. Por un lado, el fortalecimiento castrense ha repercutido en que no se desarrollen policías locales fuertes y capaces. Por otro, desde la “Guerra contra el Narcotráfico” ha sido correlativa la ausencia de políticas de Estado articuladas, para fortalecer al sistema de procuración de justicia.

A estas consecuencias hay que añadir otra más: el tipo de despliegue que ha seguido la Guardia Nacional, se conduce en la lógica castrense que privilegia la ocupación territorial y la contención, no en la estrategia basada en evidencia. En esta falta de visión estratégica, es posible distinguir también las consecuencias de la hegemonía de las Fuerzas Armadas.

Si bien el estamento castrense ha contado siempre con relativa autonomía, lo que ha ocurrido en el presente sexenio es inédito. Para entenderlo, no sólo debe observarse el proceso de la Guardia Nacional, sino también la creciente participación de las Fuerzas Armadas en diversas áreas de la vida pública nacional.

Durante la presente administración, el número de tareas encomendadas a las Fuerzas Armadas ha aumentado notoriamente. En un recuento efectuado por El Universal, son 27 las nuevas tareas encomendadas al Ejército y la Marina, entre ellas: la construcción del Aeropuerto de Santa Lucía, la administración del Banco del Bienestar, el desarrollo de dos tramos del Tren Maya, la remodelación de hospitales abandonados, acciones relacionadas con la atención a la pandemia, combate al huachicoleo, vigilancia en fronteras, apoyo a la Guardia Nacional, distribución de programas sociales, atención al programa Jóvenes Construyendo el Futuro, apoyo en el programa “Sembrando vida”, reparto de fertilizantes, así como administración de puertos y aduanas.

Si bien en algunos temas esta intervención castrense podría justificarse, en otros supone claramente una extensión de su rol constitucional.

Además del desbalance en la relación cívico-militar, la expansión de las Fuerzas Armadas en la vida pública del país en rubros como los enumerados, despierta también dos peligros puntuales: la corrupción y la politización de las Fuerzas Armadas. De ambos aspectos ya se han dado episodios. 

La revisión judicial del proceso de militarización en curso

Los cambios legales adoptados para dotar a las Fuerzas Armadas del marco legal que exigieron por años, no se han aprobado sin resistencias. Si bien la reforma constitucional no es impugnable, sí lo han sido prácticamente todas las demás modificaciones. En algunos de estos procesos, juzgados federales de primera instancia han dictado ya las sentencias correspondientes; en otros, la SCJN aún debe analizar y resolver los medios de impugnación constitucionales interpuestos.

Destacan:

Las acciones de inconstitucionalidad contra las leyes secundarias de la Guardia Nacional, presentadas durante la gestión previa de la CNDH. La SCJN admitió las acciones de inconstitucionalidad 62/2019, contra la Ley de la Guardia Nacional; 63/2019, para combatir la Ley Nacional del Registro de Detenciones; 64/2019, referente a la Ley Nacional sobre Uso de la Fuerza; y 66/2019, que norma el Sistema Nacional de Seguridad Pública.

Por la vía de los juicios de amparo, organizaciones de sociedad civil impugnaron la Ley Nacional sobre el Uso de la Fuerza. En la actualidad, no se ha anunciado fecha para la discusión.  

 

La CNDH -guiada por interpretaciones jurídicas estrechas- no impugnó el Acuerdo presidencial de mayo de 2020, pero sí lo hizo la presidenta de la Cámara de Diputados vía la Controversia Constitucional 90/2020, que tampoco ha sido analizada.

Respecto del Acuerdo Presidencial, organizaciones de la sociedad civil interpusieron diversas demandas de amparo. Especialmente relevante es el juicio de amparo indirecto 390/2020-IV, resuelto por la jueza Karla Macías, quien desarrolla uno de los análisis más completos que se han efectuado respecto del acuerdo presidencial y razona sobre el incumplimiento de cada una de las condiciones referidas por la Corte Interamericana de Derechos Humanos, mostrando que el Poder Judicial de la Federación puede ser un contrapeso frente al proceso de crecimiento de la militarización.

Además, el Centro Prodh interpuso una demanda de amparo contra la decisión de que la coordinación operativa de la Guardia Nacional en cada entidad dependiera de las comandancias de las respectivas regiones militares del país. El amparo sigue en trámite.

El 17 de noviembre de 2020, en representación de varias comunidades tseltales, el Centro Prodh interpuso demanda de amparo en contra de la construcción de un cuartel de la Guardia Nacional en el territorio ancestral de ese pueblo indígena, por contravenir el artículo 30 de la Declaración de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas, que prohíbe la militarización de los territorios de los pueblos originarios. La demanda continúa en trámite.

Conclusión

Las reiteradas violaciones a los derechos humanos han motivado que, por décadas, los organismos de derechos humanos hayamos rechazado la militarización de la seguridad pública. Es una política pública inefectiva que no reduce la violencia y sí genera riesgos para los derechos humanos, debido a la propensión al abuso de la fuerza letal, característico de los castrenses, porque arriesga el delicado equilibrio que debe prevalecer en las relaciones cívico-militares, además de ser inconstitucional.

La creación de la Guardia Nacional pretendió atender esto último, dando a las Fuerzas Armadas el marco legal que por tanto tiempo demandaron. Pero ese marco jurídico es endeble y se encuentra impugnado. Habiéndose obtenido una reforma constitucional que aseguraba el carácter civil de la Guardia Nacional y que acotaba a las Fuerzas Armadas, hemos mostrado cómo el desarrollo del marco jurídico de la Guardia Nacional supuso el desdibujamiento de prácticamente todas las salvaguardas.

Esto sucede en un contexto en el que, paralelamente, se amplió la presencia y la participación de las Fuerzas Armadas en múltiples áreas de la vida pública nacional. Así, en el presente subsiste el riesgo de que ocurran violaciones a derechos humanos, además de que la violencia continúa.

A esto se añade otra preocupación: el trastocamiento de la relación cívico-militar por la preeminencia castrense. La posibilidad de que no estemos ante medidas transitorias, sino que éstas generen tal dependencia del estamento castrense, que después no sea reversible.

Frente a esta posibilidad, se vuelve esencial el fortalecimiento de los controles, pues los diseñados en la reforma constitucional de 2019 se han vuelto insuficientes debido a la condición extraordinaria que genera la conjunción del desdibujamiento del carácter civil de la Guardia Nacional, con el inédito despliegue castrense que genera el Acuerdo Presidencial de mayo de 2020.

Además, resulta esencial que se rechace la reforma que pretende adscribir la Guardia Nacional a la Sedena. Con el desdibujamiento del carácter civil de la Guardia Nacional, el empoderamiento castrense y la falta de controles, la reforma podría constituir un punto de no retorno del que no se vislumbraría la posibilidad de volver, al menos no en un mediano plazo y sin resistencias.