2. Situación económica en México y el PEF 2021

La oportunidad perdida del programa 2021

 
Enrique Provencio[1]

Investigador asociado del Programa Universitario de Estudios del Desarrollo de la UNAM

 

Introducción

La crisis del COVID-19 fue transcurriendo en 2020 por etapas que parecían marcadas por las estaciones. Irrumpió en el invierno boreal, se desplegó con toda crudeza en la primavera, y en el verano la reproducción de la pandemia se diferenció claramente por grandes regiones y continentes, cedió en algunos países pero nunca dejó de estar avanzando en la escala global agregada.  Al llegar el otoño, ocurrió lo que la epidemiología había advertido: que podría haber nuevos brotes en unos casos y repuntes, en otros. La Organización Mundial de la Salud (OMS) constató el 19 de octubre de 2020 que, con la proximidad del nuevo invierno, el Sars-Cov-2 se estaba expandiendo con mayor celeridad, sobre todo en Europa y Estados Unidos, y advirtió que era urgente intensificar las medidas de control para cortar las cadenas de transmisión de la enfermedad para salvar vidas y proteger los medios de subsistencia, pues el camino por recorrer era largo y complejo para el futuro cercano y sobre todo el invierno de 2020–2021 (OMS, 2020).

Las marcas y fases de la múltiple crisis

Salvar vidas y proteger los medios de subsistencia, proteger la salud y a la vez la actividad económica: en esas dos direcciones se siguen resumiendo las prioridades inmediatas, y ambas vertientes han marcado las orientaciones para las políticas y las interpretaciones de esta peculiar e inédita crisis global de 2020 y años siguientes. El comportamiento ha sido muy diferenciado por regiones y países, por supuesto, pero de forma agregada se pueden distinguir los siguientes cortes: En la primera fase de respuesta, que en términos generales transcurrió de febrero a mayo de 2020, el confinamiento de las personas y la suspensión de actividades económicas se decidieron como respuestas para cortar la transmisión del coronavirus. En la segunda fase, después de junio, el énfasis se colocó en una reapertura gradual y escalonada de las economías, los viajes y las actividades públicas, desescalando el confinamiento. La tercera fase inició hacia septiembre, con el registro de un cambio de tendencias del COVID-19 en los países en los que la pandemia parecía bajo control, sobre todo en Europa, y esta fase, al parecer, se prolongaría durante el resto de 2020 y hasta principios de 2021 por la adopción de medidas precautorias para evitar una confluencia entre el COVID-19 y la influenza, en espera de la comercialización y distribución masiva de la vacuna contra el Sars-Cov-2.  En todo caso, en esta tercera fase los programas de protección ya no estaban volviendo a la suspensión de actividades económicas, como ocurrió entre febrero y mayo de 2020, aunque sí a limitaciones de horarios para actividades públicas. China y otros países asiáticos, sobre todo Vietnam, no estaban registrando recaídas en la pandemia, y, aunque fortalecían sus estrategias de control, tampoco estaban volviendo al confinamiento y la restricciones de movilidad.

Se ha dicho y repetido: esta es una crisis cuyo origen y derrotero están marcados no por los desarreglos del sistema financiero o por un desplome de la demanda ni por las alteraciones de la oferta o cualquier combinación de estos y otros orígenes propiamente económicos, sino por una interrupción de las actividades productivas dictada por el confinamiento, el aislamiento o el distanciamiento social para reducir los contagios por el coronavirus. La intensidad y duración de las recesiones se asoció a las condiciones y rezagos estructurales, a la vulnerabilidad social y económica preexistente, a la capacidad pública de conducción y búsqueda de acuerdos para enfrentar la crisis.

Del mismo modo, las respuestas a la crisis y la recuperación están articuladas y moduladas por la pandemia: en las medidas iniciales, para hacer factible la decisión de no salir a trabajar, estudiar, comparar y hacer vida social, o reducirlo al mínimo; en la recuperación, para que la mayor movilidad en el transporte público, el tráfico privado y los contactos en los sitios de trabajo, compras, vacaciones y otros no favorezcan los contagios. La prioridad ha sido colocada en la protección de la vida humana, evitar muertes, reducir el sufrimiento, y no podía ser de otro modo.

 

El costo económico fue asumido al principio como un daño inducido y necesario para proteger la vida, y luego la recuperación fue dictada por el imperativo de no prolongar la recesión para no aumentar más el desempleo, la pobreza, el cierre de empresas, el endeudamiento público y otros saldos de la crisis. Desde la segunda fase de la crisis, al menos, quedó claro que la recuperación económica estaba condicionada a que las medidas sanitarias tuvieran éxito y no hubiera nuevos brotes (en los países en los que la pandemia estaba controlándose) o repuntes (en los casos, como el de México, en el que la pandemia no había sido abatida y recuperara su ritmo ascendente), y a que estuviera ya aplicándose una vacuna exitosa o se dispusiera de los nuevos antivirales de forma masiva.

El saldo global de la crisis

Pues bien, el año axial de 2020 cierra sin vacunas comercializadas sin antiviral específico y con oleadas de repuntes o nuevos brotes de la pandemia, exceptuando los casos nacionales como los mencionados de China y Vietnam, que lograron éxito sanitario y económico en la gestión de la crisis. Con las estimaciones de mediados de octubre, lo que podía decirse es que la peor parte de la crisis económica ya había pasado desde mediados del año, e incluso que en el tercer trimestre el ritmo de recuperación había resultado mayor al previsto, pero que la incertidumbre continuaba tanto por el nuevo impulso que tomaba la pandemia como por el desconocimiento de los efectos que tendrían las medidas de endeudamiento sobre el sistema financiero internacional. Aun así, lo estimado era ya muy claro: el decrecimiento de la economía mundial durante 2020 será de 4.5% en comparación con 2019, con un impacto más fuerte en el grupo de países desarrollados en relación a los emergentes, aunque esto último gracias a que China tendrá un crecimiento de casi 2% en el año. Por regiones, América Latina tendrá un desplome de poco más de 9%, Europa registrará un descenso de alrededor de 5% y Asia una baja de cerca de 3% (FMI, 2020).

Para el caso de América Latina, una de las regiones más afectadas, se trata de la mayor crisis de los últimos 120 años, incluso mayor que las registradas en la Gran Depresión de 1929 a 1932 y las de la época de la Primera Guerra Mundial (CEPAL, 2020). Las categorías convencionales de recesión e incluso de crisis han sido rebasadas en su alcance, y aunque se registrará una recuperación en 2021, que ya está iniciada en el segundo semestre de 2020, habrá que tomar muy en cuenta las afectaciones duraderas y de largo alcance de esta conmoción. De hecho, en una perspectiva más amplia que la propia recuperación inmediata, hay un gran tema de por medio: ¿Cómo encaminar la salida de la crisis con una transformación de mayor alcance, que procure cambios en el modelo de desarrollo para corregir las deformaciones estructurales que propician el rezago? Si las primeras dos fases de la crisis estuvieron marcadas por la contención, si la tercera fase es de recuperación, lo que sigue debiera ser también de transformación (Cordera y Provencio, 2020).

La transición a la recuperación

Podría decirse que, por razones de eficacia, el esfuerzo se debería concentrar en las medidas que permitan estimular un mayor dinamismo de la actividad productiva, comercial y de servicios para que después de alcanzar ritmos de crecimiento adecuados, se pudieran emprenden cambios más ambiciosos. Es decir, primero levantarse y luego caminar mejor. Lo anterior, sin embargo, supone que la política económica y social en curso es la pertinente, y que basta con mantenerla, si acaso reforzarla, para recuperar una senda de crecimiento que se perdió con la pandemia, y esta es, de hecho, la tónica y el argumento de la posición gubernamental mexicana ante la crisis y la recuperación, que deja de lado el hecho de que la economía mexicana ya estaba en crisis antes de la pandemia. El discurso público, de hecho, ha minimizado el impacto de la crisis y ha sobreestimado el ímpetu de la recuperación que empezó a registrarse en junio, ha proyectado la idea de que es la respuesta nacional a la crisis lo que está favoreciendo la vuelta a la normalidad previa, y que bastará con ratificar el programa para garantizar que en 2021 y años siguientes todo fluya adecuadamente. Este es, en una nuez, lo que se sostiene en los Criterios Generales de Política Económica para 2021 (SHCP, 2020), y en la propia política de finanzas públicas.

El programa hacendario para 2021 pudo ser el instrumento que articulara la recuperación con la transformación, pero en los hechos solo fue una reiteración de una política fiscal conservadora, la misma que se aplicó en 2019, la que se aprobó para 2020 y la que fue reconfirmada por el decreto de austeridad del 23 de abril, cuyas medidas de mayor contención del gasto fueron dictadas a contracorriente de las urgencias para apoyar el confinamiento y el aislamiento social que se requería para un control más efectivo de la pandemia (Provencio, 2020). Esa misma política de austeridad es la que impide un programa consistente de apoyo al empleo y a la recuperación. Además, el programa hacendario de 2021 constituía también la oportunidad para reformular la estrategia de desarrollo para los siguientes cuatro años del actual gobierno, y para subsanar las deficiencias, y de hecho la ausencia, de un Plan Nacional de Desarrollo, que ordenara las nuevas prioridades para la década. Nada de esto ocurrió, ante todo por la convicción gubernamental de que no hay nada que discutir, nada que deliberar y nada que corregir.

Los rasgos clave del programa de 2021

Los siguientes elementos resumen los rasgos clave del programa hacendario de 2021:

1) Se construyó bajo el escenario base de un estancamiento de los ingresos públicos en el quinquenio 2021-2026, en el que éstos se mantendrán entre 22.2 y 22.7 puntos porcentuales del producto interno bruto, y de los cuales los ingresos tributarios andarán entre 14.2 y 14.4 puntos del PIB. Las medidas de recaudación que se han puesto en práctica en 2019 y 2020 son positivas, sin duda, pero tienen un límite natural, así que el programa de 2021 ratifica la negativa a emprender acuerdos nacionales hacia reformas fiscales que permitan ampliar los márgenes de acción pública, sobre todo en servicios públicos y en la inversión. México seguirá teniendo una recaudación tributaria muy baja, inferior al promedio de América Latina, y sobre todo muy por debajo de la necesaria para alcanzar niveles de desarrollo más altos.

2) Se ratificó la decisión de mantener una estrategia de reducciones presupuestales, bajo el argumento de la austeridad y el control de la corrupción, sin distinguir las diferencias entre los componentes económicos y políticos de la austeridad. El control de la corrupción, indispensable desde cualquier punto de vista, no determina per se una estrategia de austeridad económica. De hecho, las urgencias de recuperación demandan expansión fiscal, con un relajamiento de los supuestos de endeudamiento, no en grandes proporciones, pero sí de entre dos y tres puntos del producto, para financiar sobre todo el sistema universal de salud y la inversión pública. En plena crisis del COVID-19 el gobierno mexicano redobló su apuesta por el minimalismo presupuestal, dedicando uno de los presupuestos emergentes más bajos para paliar la pandemia (CEPAL, 2020).

3) El programa de 2021 y su marco de mediano plazo profundizan la estrategia de contracción de la inversión pública, y específicamente la de inversión física y de infraestructura.  La inversión física pública continuaría a la baja desde 2.9 puntos del producto en 2021 hasta 1.9 puntos en 2026, manteniendo la trayectoria que se ha mantenido al menos desde 2010 en adelante. Es una decisión que debe discutirse y corregirse, pues condena al deterioro a la infraestructura social, carretera y de otros, y augura una década más de insuficiencias en uno de las áreas clave del desarrollo.

4) El programa de 2021 también dejó desprotegidos a sectores clave no solo de la recuperación sino de la propia política sanitaria y de la atención a la pandemia. De hecho, la salud pública apenas se mantiene en sus niveles de operación previos, si se deducen de lo asignado los fondos que ya previamente estaban destinados al INSABI y los que se dedicarán a la adquisición de vacunas contra el Covid-19. En otras áreas, como las de medio ambiente, por ejemplo, se agravó el castigo presupuestal y se aplicaron nuevos recortes. En medio ambiente, la reducción del gasto en el primer trienio habrá superado el 25 por ciento en valores reales, afectando sobre todo a los servicios forestales, los de agua y otros esenciales para la protección de derechos de la población.

5) Para 2021 los recursos presupuestales destinados a los estados y municipios, y los relativos al desarrollo regional, tendrán el recorte más fuerte en cerca de diez años. La consecuencia será no solo la restricción de gastos de los gobiernos locales, sino una mayor incidencia de la crisis en las regiones más afectadas por el hundimiento del turismo y en general por el menor ritmo de actividades económicas.

Así que lejos de ser una estrategia que articule recuperación con transformación, el programa económico para 2021 es una prolongación inercial del programa restrictivo que viene desde 2015 – 2016, que ha repercutido en un menor crecimiento potencial de la economía para los próximos años y en una capacidad pública más baja para enfrentar las necesidades colectivas. Las estimaciones recientes muestran que a México le llevará hasta mediados de la década para volver a los niveles productivos de fines de 2018, y que el producto por habitante de 2018 podría estarse recuperando hasta 2029 (Cordera y Provencio 2020b). La crisis del COVID-19 está dejando un rastro de mayor pobreza y concentración, de pérdida de fuentes de empleo y, sobre todo, está configurando un escenario de daños duraderos para los próximos años, para toda la década de los años veinte. Esto nos planta frente a la necesidad de una estrategia de recuperación y de transformación que mire por el futuro del desarrollo, desde la nueva realidad que está dejando tras de sí la pandemia.

Referencias

CEPAL, 2020. Informe especial Covid-19 Nº 8. Pactos políticos y sociales para la igualdad y el desarrollo sostenible en América Latina y el Caribe en la recuperación pos-COVID-19. Disponible en: https://www.cepal.org/es/publicaciones/46102-pactos-politicos-sociales-la-igualdad-desarrollo-sostenible-america-latina

 

Cordera, R. y E. Provencio (coord), 2020. Cambiar el rumbo: el desarrollo tras la pandemia. Grupo Nuevo Curso de Desarrollo y Programa Universitario de Estudios del Desarrollo de la UNAM. Disponible en: http://132.248.170.14/publicaciones/42/Cambiar_rumbo.pdf

 

Cordera, R. y E. Provencio, 2020b. Cinco grandes prioridades de política económica. En: Becerra, R. y J. Woldenberg (coord). Balance temprano desde la izquierda democrática. Instituto de Estudios para la Transición Democrática. Ed. Grano de Sal.

 

FMI, 2020. World Economic Outlook, October 2020: A Long and Difficult Ascent. Disponible en: https://www.imf.org/en/Publications/WEO/Issues/2020/09/30/world-economic-outlook-october-2020

 

OMS, 2020. Alocución de apertura del Director General de la OMS en la conferencia de prensa sobre la COVID-19 del 19 de octubre de 2020. Disponible en:  https://www.who.int/es/dg/speeches/detail/who-director-general-s-opening-remarks-at-the-media-briefing-on-covid-19---19-october-2020 

 

Provencio, E. 2020. Política económica y Covid-19 en México en 2020. En: revista ECONOMÍAunam vol. 17, núm. 51, septiembre-diciembre, 2020. Disponible en: http://revistaeconomia.unam.mx/index.php/ecu/article/view/563

 

SHCP, 2020. Criterios Generales de Política Económica para 2021. Disponible en: https://www.finanzaspublicas.hacienda.gob.mx/work/models/Finanzas_Publicas/docs/paquete_economico/cgpe/cgpe_2021.pdf

Notas

[1] Coordina el Informe del Desarrollo en México. Forma parte de la Junta de Gobierno del Instituto de Estudios para la Transición Democrática, A.C. y de la Junta Directiva del Centro Interdisciplinario de Biodiversidad y Ambiente, A.C.

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