1. AMBIENTE POLÍTICO, ECONÓMICO Y ACCIONES CONTRA LA VIOLENCIA

La Cuarta Transformación y el nuevo escenario de la política: sin avances irreversibles ni derrotas totales

 
Alberto J. Olvera

Universidad Veracruzana

El largo primer año de gobierno del presidente Andrés Manuel López Obrador (empezó a gobernar informalmente en septiembre de 2018, cuando tomó posesión el nuevo Congreso) ha terminado sin que queden en claro aún los verdaderos alcances de la “cuarta transformación”. AMLO prometió impulsar un cambio de régimen, entendiendo por ello el desplazamiento del grupo neoliberal que tanto en el Estado como en el mercado se apoderó de los aparatos e instituciones gubernamentales y controló sectores completos de la economía para su propio beneficio. Al mismo tiempo, dijo que habría de recuperarse la rectoría del Estado sobre la economía, distribuir la riqueza mediante políticas sociales asistencialistas y poner fin a la corrupción y a la impunidad. Según el presidente, la justicia social así lograda sería el principal factor de combate a la criminalidad y a la delincuencia, el gran flagelo nacional.

A la fecha no hay avances irreversibles ni derrotas totales en ninguno de esos campos. El nuevo gobierno ha venido destruyendo los pactos remanentes del viejo orden político priísta, que también dieron sustento al régimen democrático neoliberal, pero no ha desarrollado nuevas formas de intermediación política con la ciudadanía ni resuelto la crisis de representación política que le abrió las puertas del triunfo electoral. Dada la ausencia de movimientos sociales autónomos y de una sociedad civil fuerte, López Obrador ha podido sustituir algunas viejas prácticas priístas por otras igualmente antiguas, que no significan un rompimiento cultural con el pasado, como el culto a su personalidad y el presidencialismo absoluto.

Por tanto, la destrucción parcial de los formatos corporativistas y clientelares del pasado, y de ciertas formas del particularismo en la relación con los empresarios nacionales, no se ha traducido en  la creación de nuevas relaciones sociedad-Estado democráticas, sino en la construcción simbólica de una relación directa entre el líder y el pueblo, que incluye una retórica populista, un discurso polarizador y una presencia abrumadora del presidente en los medios de comunicación y en el territorio.

El combate a la criminalidad y la violencia es el mayor déficit del primer año de gobierno de AMLO, quien, igual que sus antecesores, cree que la solución al grave problema radica en la militarización de la seguridad pública, en el restablecimiento del populismo penal y en el reparto de subsidios a la población y no en la creación de policías, fiscalías y poderes judiciales modernos.

2019 ha sido el año más violento de que se tenga registro, con  casi 35,000 homicidios y más de 5,000 personas desaparecidas. En este campo el nuevo régimen se juega su viabilidad política. Como veremos, en el campo fiscal se libra la otra batalla estratégica donde se definirá el futuro de la política desarrollista que debería crear la base material del nuevo régimen.

 

El contexto de la victoria de la “cuarta transformación”.

La abrumadora victoria de López Obrador en las elecciones de julio de 2018 fue el resultado de una elección plebiscitaria: la ciudadanía rechazó masivamente la desigualdad, exclusión, ineficiencia y corrupción que caracterizaron al régimen de la transición a la democracia (2000-2018). El mérito de López Obrador fue encarnar simbólicamente tanto la oposición a ese neoliberalismo rapaz como la crítica moral a la clase política corrupta que gobernó el país en las primeras dos décadas del siglo XXI. Para ello construyó casi de la nada un movimiento-aparato electoral, Morena, que se convirtió en su partido personal.

Parte central de su estrategia fue la construcción de una narrativa que combinó la crítica de la corrupción de la alta burocracia neoliberal y de sus frívolos excesos con la implementación de acciones de gobierno desde las redes de Morena (los “Servidores de la Nación”), que adquirieron, de hecho, la condición de actores estatales meses antes de que AMLO tomara el gobierno. En efecto, esas redes empezaron a levantar el censo de futuros beneficiarios de subsidios y organizaron la “consulta” para cancelar la construcción del aeropuerto de Texcoco.

Se construyó así desde el arranque del actual gobierno un sistema simbólico de equivalencias: el “pueblo” igual a Morena como movimiento, igual a Morena como partido, igual a AMLO como líder indiscutido. Clásica operación populista, estudiada por Laclau, que en un primer momento tiene un sentido democratizador en la medida que moviliza a un sector de las masas y crea un proceso de inclusión de quienes estaban excluidos del sistema político. Sin embargo, como la abundante literatura sobre el populismo ha hecho notar, esta inclusión no es orgánica, sino meramente simbólica, pues la participación está limitada a las iniciativas, temas, formatos y tiempos definidos por el líder. No hay mediaciones, no hay construcción de ciudadanía -en tanto no se apela a derechos-, sino de un sujeto abstracto, el “pueblo”, que carece de lazos y medios de representación.

El riesgo en este tipo de política es la falta de límites al poder encarnado en el líder, de quien todas las decisiones dependen. Más aún, conforme avanza el ejercicio de gobierno, incluso la mediación del partido desaparece para dar paso a la relación directa presidente-pueblo. Pero esta relación necesita anclarse en bases materiales firmes, y para ello el gobierno debe tener un mínimo de eficacia en la gestión y recursos suficientes para implementar sus políticas.

 

Las condiciones de ejercicio del poder. El proyecto económico.

El nuevo gobierno ha desarrollado una estrategia dual en materia económica. De un lado, ha respetado la inevitable y estructural integración de los mercados norteamericanos y mantiene por tanto la esencia del modelo neoliberal. Por ello impulsó con urgencia la firma del nuevo tratado de libre comercio, el T-MEC, y se sometió, de manera humillante, a las imposiciones del gobierno de Estados Unidos en materia migratoria. Por otro, intenta disciplinar al capital nacional y reconstruir el protagonismo estatal en el desarrollo económico del centro y sur de México, donde se encuentra la principal clientela electoral de Morena. Para ello se cambiaron las formas de contratación y compras del sector público federal, se impulsó una reforma administrativa profunda en materia fiscal -que constituye una reforma fiscal de facto-, y se rompieron algunas de las redes establecidas y formas instituidas de la corrupción. Asimismo, se definieron los megaproyectos del sexenio: los trenes Maya y Transístmico, la refinería en Tabasco y el aeropuerto de Santa Lucía, y se decidió rescatar a PEMEX y a la CFE y volver a convertirlas en el eje del capitalismo nacional. Se ha reciclado así el proyecto del Estado desarrollista, pero en condiciones de brutal precariedad fiscal y de plena inserción subordinada en la globalización. 

Las decisiones de López Obrador en este campo han cambiado la correlación de fuerzas entre el gran capital nacional y el gobierno. En principio, este indispensable ajuste podría permitir un desarrollo más normal del capitalismo mexicano, que debería adaptarse a un escenario de mayor competencia nacional e internacional y pagar impuestos regularmente. Sin embargo,  para que esto suceda se requiere que el gobierno federal fortalezca las instituciones de regulación de mercados,  perfeccione los mecanismos de adjudicación de contratos y compras y desarrolle una política económica coherente. Este es un gran déficit de la nueva administración.

López Obrador y su partido carecen de una tecnocracia económica competente,  y los proyectos de desarrollo que el gobierno ha planteado, orientados (correctamente) al sur del país, la región más atrasada, padecen de graves déficits de planeación y son considerados económicamente inviables por los especialistas. Además, la apuesta de AMLO al rescate de las empresas paraestatales PEMEX y CFE para reposicionar al Estado como actor económico principal enfrenta graves limitaciones técnicas y financieras.

 

La redistribución de la renta y la relación Estado-sociedad.

Las limitaciones fiscales impactan también el otro pilar del proyecto del actual gobierno: la redistribución de la renta, que se está impulsando por dos vías: la generalización de subsidios a adultos mayores, jóvenes y campesinos, y el aumento paulatino del salario mínimo. Al mismo tiempo, en el sector público han bajado los salarios y privilegios de la alta burocracia, que ciertamente habían alcanzado niveles alarmantes de privilegio.

Los subsidios no sacarán de la pobreza a nadie, pues no atacan las causas de la misma, es decir, la falta de empleo, de infraestructura de salud y educación y de crédito a micro y pequeñas empresas. Los subsidios, en realidad, han sido pensados como remedios temporales e instrumentos clientelares. La forma en que se han levantado los censos de beneficiarios (por vías informales, opacas y sin reglas de operación) demuestran su sentido político. De hecho, AMLO ha creado una especie de Estado en la sombra, que controla casi 20% del gasto público –ahora destinado a los subsidios-, que carece de controles parlamentarios y civiles y puede usarse para fines clientelares. Operadores de AMLO controlan directamente una red administrativa que se ha impuesto a alcaldes y gobernadores y que crea una relación de dependencia directa, sin intermediarios, entre millones de beneficiarios de subsidios y el propio presidente.

Esta red está formada por 32 Delegados Federales de Programas Sociales en los estados (mejor conocidos como “superdelegados”), quienes concentran el manejo del gasto público federal. El poder de estos funcionarios es enorme, pues en promedio, el 85% de los recursos de los estados y municipios del país provienen de “transferencias federales”, es decir, del dinero recaudado por el gobierno federal. La mitad de esos fondos aún son manejados por los gobernadores, pero hay una tendencia a centralizar cada vez más el gasto público a través de la federalización de la salud y la educación, tal como se hacía en el régimen priísta.

Por esta razón, los “superdelegados” se han convertido en “gobernadores paralelos”, pues no solo controlan el gasto público federal en los estados, sino que también asumen un papel político como coordinadores de las políticas de seguridad y participan en las decisiones sobre el despliegue de la Guardia Nacional, la nueva policía militar creada por AMLO. A su vez, hay un conjunto de 285 “delegados regionales”, cuyo territorio de responsabilidad coincide casi exactamente con los 300 distritos electorales federales, quienes atienden conflictos y demandas y participan también de las reuniones de seguridad regionales. El “superdelegado” y los delegados regionales controlan también a los “Servidores de la Nación”, por lo que su papel político-territorial es estratégico. 

Se está produciendo así una sustitución de la vieja intermediación corporativa y clientelar por una intermediación híbrida, burocrático-política, la cual implica un grave riesgo, el del populismo personalizado, pues el mecanismo refuerza simbólicamente la imagen de una relación directa entre el presidente y las masas.

Por otra parte, AMLO ha denunciado a las organizaciones sociales y civiles existentes como “agentes conservadores”, intermediarios rentistas y/o agentes de las viejas élites económicas y políticas. En particular, AMLO ha rechazado a las organizaciones de la sociedad civil como interlocutores válidos. Las ONG son vistas por el presidente como instancias dependientes de los poderes empresariales o del financiamiento extranjero. De esta manera, se ha deslegitimado políticamente al conjunto de la sociedad civil, trátese de los sectores sindicales y campesinos, de las clases medias organizadas o de Think Tanks profesionales.

Este rechazo a toda la sociedad civil y esta apuesta a la relación directa entre el presidente y la ciudadanía sustenta un concepto populista del ejercicio del poder. El presidente no necesita de intermediaciones para relacionarse con la sociedad. Por eso habla todos los días a través de conferencias de prensa matutinas; por eso hace giras semanales por todo el país; por eso denuncia a los medios de comunicación críticos.  La unidad simbólica y política entre el presidente y el pueblo se ha construido sistemáticamente y se refuerza con las nuevas estructuras administrativas y la recentralización del poder.

Con los empresarios se mantiene, en la práctica, el mismo tipo de relación que en el viejo régimen y en el neoliberalismo democrático: una relación particularista entre el presidente y algunos de ellos. La mayor parte del gasto público no se ha licitado, y si bien hay un esfuerzo sistemático por eliminar la corrupción masiva institucionalizada, esto no significa que se estén construyendo mercados competitivos y transparentes. No está en claro si este proyecto implicará la creación de nuevos sectores privilegiados de la elite empresarial o si simplemente se replantearán las alianzas.

 

El aparato partidario y sus límites.

AMLO logró constituir un frente político con presencia nacional sorprendentemente rápido gracias a que incorporó a su partido personal, Morena, a políticos provenientes de todos los partidos, que abandonaron a tiempo los barcos en los que estaban subidos. En la colección de alcaldes, gobernadores, diputados y senadores del partido MORENA se puede encontrar cualquier tipo de orientación política y trayectorias poco heroicas. La coalición de López Obrador es oportunista, una sumatoria necesaria para tener presencia territorial en todo el país, algo que Andrés Manuel no había conseguido en 2006 ni en 2012.

MORENA como partido contradice el mensaje moral que postula López Obrador. Lejos de representar la emergencia de una nueva clase política, es más bien la síntesis de la vieja. Esto diferencia a Morena del MAS de Evo Morales, que sí fue un partido nuevo y construyó una nueva clase política, y del PT brasileño, el cual formó también una nueva clase política a lo largo de los años. Ambos partidos tuvieron su origen en grandes movimientos sociales. Con Morena tenemos el reciclamiento de una parte de la vieja clase política y una separación radical de los movimientos sociales. La gran diferencia entre el pasado y el presente radica en la figura personal del presidente López Obrador, quien encarna, y lo ha demostrado de múltiples maneras con poderosos simbolismos, una forma distinta de gobernar.  Pero lo diferente de su gobierno respecto a los anteriores se concentra exclusivamente en su persona. Es el hombre el que representa el cambio, no la institucionalidad, no el partido: es el presidente el que es diferente.

Dado que no hay en este momento una significativa movilización popular, el gobierno no ha requerido construir mecanismos específicos de control de movimientos sociales, con dos excepciones: los familiares de los estudiantes de Ayotzinapa desaparecidos en 2014, y la Coordinadora Nacional de Trabajadores de la Educación, con quienes se mantienen negociaciones constantes. El gobierno puede recurrir a un clientelismo directo, sin mediación, pues no hay la amenaza de la movilización social.

Curiosamente, el gobierno no sabe cómo lidiar con el emergente movimiento feminista, que no opera en las lógicas y gramáticas morales del clientelismo; tampoco puede dialogar con el movimiento indígena, especialmente con el Ejército Zapatista de Liberación Nacional (EZLN), el cual tiene autonomía política y proyecto propios, y tampoco puede entenderse con el movimiento ecologista, que resiste los megaproyectos faraónicos que impulsa el gobierno. El flanco débil de López Obrador está en la sociedad civil de izquierda.

Por su parte, los actores del campo político institucionalizado están deslegitimados y esta es la gran ventaja del presidente. Las reglas electorales son tan complejas, tan difíciles y tan hechas para preservar el monopolio de la representación política en los pocos partidos políticos con registro, que es muy difícil que puedan emerger nuevos actores políticos a corto plazo.

Paradójicamente, el único factor que por ahora puede impedir el éxito de una implantación autoritaria personalista-estatista es el propio partido MORENA. El problema viene de adentro, no de afuera, porque MORENA no es un partido, sino un simple vehículo electoral del presidente, que carece de institucionalidad y de mecanismos de resolución de conflictos. Actualmente se observa una guerra brutal por la dirección nacional de ese partido que se expresa también en los estados. El gran riesgo que tiene el presidente es que MORENA se fragmente, que alguna de sus corrientes se alíe con otros actores políticos y que se repita lo que sucedió en los años 90, cuando el PRI se fue dividiendo, y de esa fragmentación se nutrieron el PRD y el PAN.

 

La viabilidad de la reconstrucción del Estado como sujeto central y del Presidencialismo.

El proyecto de reconstitución del Estado como sujeto principal económico y político es un proyecto fiscal y políticamente inviable. En vez de reconocerlo, el presidente está forzando la maquinaria estatal para financiar un desarrollismo anticuado y hacerlo coexistir con el clientelismo generalizado. Esta decisión ha llevado a la acentuación de la disfuncionalidad del Estado en sectores estratégicos, particularmente en el sector salud, y más aún en el campo de la seguridad pública y respeto a los derechos humanos.

La seguridad y el respeto a los DDHH se presenta como el reto principal del nuevo gobierno, precisamente porque en el pensamiento de Andrés Manuel la institucionalidad estatal no es importante. Él no cree en las instituciones sólidas y profesionales, sino en la voluntad transformadora de los sujetos. Hay una especie de fe en el poder moral del ejemplo y en que el compromiso político de algunos de sus cuadros sustituirá eficazmente la carencia de instituciones. Esta idea tiene sus principales límites justamente en los campos de la seguridad pública -donde no existe una política reconocible- y de la salud, donde los cambios de las formas de contratación de proveedores y en la distribución de los recursos  y responsabilidades entre niveles de gobierno se ha dado de forma tan desordenada que ha conducido al colapso de los servicios en áreas estratégicas.

En este primer año de gobierno, ha quedado ratificado que el proyecto político de AMLO es la reconstrucción del presidencialismo absoluto, el cual requiere del sometimiento de los poderes legislativo y judicial, de los órganos regulatorios y de los gobiernos estatales, así como convertir a Morena en mera secretaría electoral del gobierno. Se ha avanzado mucho en este proyecto gracias a la colaboración de los partidos oportunistas que han apoyado a Morena en el congreso (Verde, PES y PT) e incluso del PAN y el PRI, lo cual ha permitido alcanzar mayorías calificadas en las dos cámaras y por tanto modificar la constitución varias veces.

Los órganos regulatorios están siendo debilitados vía presupuestal y nombramientos de personal a modo. En el campo judicial AMLO ha logrado la designación de tres nuevos ministros cercanos a sus afectos. A los gobiernos estatales los está sometiendo vía presupuesto, y poco a poco Morena avanza en la elección de gobernadores de su partido. Morena ha dejado de tener vida interna, están vacantes la mitad de los cargos en su comité ejecutivo, y sus bancadas en el congreso responden al presidente y no al partido.

AMLO ha logrado construir la imagen del presidente todopoderoso que es a la vez un hombre sencillo, el exacto opuesto de la frivolidad, la opulencia y el cinismo de su antecesor. Sin embargo, AMLO está incurriendo en el mismo error de Peña: pasar por encima de la ley para realizar sus políticas. La diferencia es de métodos: Peña estableció la simulación generalizada y sistemática como forma de actuación: aceptó leyes de avanzada y creó formalmente instituciones autónomas, tan solo para suprimirlas en la práctica mediante la colonización, la cooptación, la corrupción o la penuria presupuestal.

AMLO es franco y directo: simplemente pasa por encima de las reglas e instituciones. AMLO cree en el decisionismo (Schmitt): lo que el Presidente decide es legítimo porque tiene un mandato popular y porque él no es corrupto. Las leyes, reglamentos y regulaciones y su encarnación, las instituciones, son un estorbo del pasado en el camino hacia la justicia social y el desarrollo comandado por el Estado. Lo mismo todas las pesadas mediaciones políticas corporativas y clientelares creadas y nutridas por el PRI y el PAN. Y también la sociedad civil “fifí” que quiere ponerle límites al exigir que funcionen las instituciones de justicia y regulatorias creadas en años anteriores.

Es por eso que en nombre de la legitimidad y de la urgencia se pueden iniciar megaobras sin estudios ni permisos previos, hacerse compras y obras sin licitación, levantar opacos censos de beneficiarios usando a los militantes de su partido y realizar nombramientos de magistrados y de miembros de órganos reguladores a modo sin permitir el mínimo debate. Por eso el presidente se reserva el derecho de perdonar o castigar a políticos, de legalizar la militarización de la seguridad pública sin fortalecer las instituciones de justicia, de cerrar programas sociales sin previa evaluación y crear otros sin reglas de operación ni marco lógico.

El decisionismo presidencial y su formato populista constituyen un grave riesgo para la precarísima democracia mexicana. En 18 años de democracia electoral no se construyeron instituciones estatales fuertes porque esto no convenía a la clase política. AMLO tampoco se plantea construirlas, pues el proyecto es concentrar el poder en su persona para someter a todos los poderes fácticos. Obviamente, esto implica mantener la discrecionalidad, la falta de transparencia, la ausencia de regulación y de evaluación de las políticas públicas, en fin, todos los déficits que caracterizan al Estado mexicano. Por ese camino, la “cuarta transformación” no cambiará al régimen político, solo lo devolverá a sus orígenes.  

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Editor responsable: Elio Villaseñor Gómez.

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