No se trata
solo de migrantes: se trata de nuestra humanidad
Mensaje de los obispos mexicanos con motivo del acuerdo entre México y los Estados Unidos en materia arancelaria y política migratoria
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Foto de Ggia vía Wikicommons
El desplazamiento venezolano y las políticas de Colombia, Ecuador y Perú
Luisa Feline Freier
Universidad del Pacífico (Lima, Perú)
Soledad Castillo Jara
Universidad del Pacífico (Lima, Perú)
Venezuela se encuentra inmersa en una crisis que incluye hiperinflación, escasez de alimentos y medicinas, colapso de los servicios públicos, violencia generalizada y represión política, entre otros problemas que afectan gravemente la calidad de vida. Para muchas personas, la única manera de sobrevivir es migrar. Hasta finales del año 2019, 4.75 millones de personas abandonaron el país[1], lo cual representa más del 15% de la población. Dado el costo monetario y administrativo de migrar a Norteamérica o Europa, los migrantes venezolanos que han salido desde el empeoramiento de la crisis en 2014 suelen elegir países de destino en América Latina. Hasta enero de 2020, vivían oficialmente 1,63 millones de ciudadanos venezolanos en Colombia, 864.000 en Perú, 371.000 en Chile, 385.000 en Ecuador y 242.000 en Brasil[2].
A pesar de la escala masiva de desplazamiento y la necesidad humanitaria de los y las migrantes, los países receptores han recibido muy poco apoyo de la comunidad internacional. Según Bahar y Dooley (2019), en respuesta a la crisis siria, la comunidad internacional movilizó $ 7,4 mil millones para atender a la población desplazada en los primeros cuatro años de la crisis. En el caso del desplazamiento venezolano, los donantes internacionales han brindado solamente $ 580 millones en el mismo periodo. En términos per cápita, esto se traduce en $ 1,500 por refugiado sirio y $ 125 por refugiado venezolano.
Además de los recursos económicos, los países receptores tienen que desarrollar respuestas políticas adecuadas para proteger a los desplazados venezolanos y aprovechar de la oportunidad económica que esta migración – mayormente calificada – implica (Banco Mundial, 2019). El problema es que la mayoría de estos países históricamente han sido países de emigración; por lo tanto, no cuentan con una experiencia en materia de acogida de migrantes y refugiados y políticas sostenibles de integración. La rápida y elevada llegada de personas venezolanas ha implicado un enorme reto para el desarrollo de políticas domesticas, así como también para la coordinación intergubernamental.
Pese a que existen mecanismos regionales para la acogida de personas en necesidad de protección internacional, como la definición de refugiado de la Declaración de Cartagena – que fue adoptada en la legislación doméstica de 15 países de la región – en la práctica cada país ha desarrollado mecanismos propios y ad hoc para manejar la inmigración venezolana (Acosta, Blouin y Freier, 2019). Esta diversidad de respuestas obedece a las motivaciones de cada Estado tanto en el contexto de las dinámicas de política doméstica como en el contexto de las relaciones internacionales. Ecuador y Perú últimamente desarrollan respuestas cada vez más restrictivas, mientras que Colombia mantiene una política relativamente abierta. Ello genera sorpresa, dado que Colombia es el país que ha recibido mayor cantidad de migrantes venezolanos. En este ensayo presentamos algunos factores que ayudan a resolver dicha paradoja.
Ecuador y Perú: Políticas restrictivas y énfasis en la política interna
Las políticas migratorias que actualmente se aplican en Ecuador y Perú son cada vez más restrictivas. Sin embargo, no siempre fue así. Entre los años 2016 y 2018, estos países tuvieron una política relativamente generosa hacia los venezolanos. Perú, durante el gobierno de Pedro Pablo Kuczynski, fue el primer país de la región en crear un permiso de permanencia específico para regularizar la situación migratoria de las personas venezolanas. Este fue el Permiso Temporal de Permanencia (PTP), el cual se otorgaba por un año y autorizaba a trabajar (Blouin y Freier, 2019). Hubo cuatro Decretos Supremos que reglamentaron el PTP. La última extensión de plazo que evidencia una política generosa fue decretada por el gobierno de Kuczynski. El DS 001-2018-IN de enero de 2018 planteaba recibir hasta el 30 de junio de 2019 las postulaciones de ciudadanos venezolanos que ingresaron a Perú hasta el 31 de diciembre de 2018.
Ecuador, por su parte, inicialmente aplicó su Ley de Movilidad Humana (2017) que incluye la categoría de ciudadano sudamericano para permitir el ingreso y residencia de personas provenientes de un país miembro de la Unión de Naciones Suramericanas (Unasur), incluyendo a Venezuela (Acosta, Blouin y Freier, 2019). Sin embargo, el costo de la visa de Unasur fue de $ 250, un precio inalcanzable para la mayoría teniendo en cuenta la situación de los migrantes venezolanos (Acosta, Blouin y Freier, 2019).
Sin embargo, desde mediados de 2018, ambos países gradualmente adoptaron medidas más restrictivas – y muy parecidas – frente a la migración venezolana. En Ecuador, el proceso de restringir el ingreso de migrantes venezolanos comenzó con el requisito de pasaporte mediante el Acuerdo Ministerial No. 244 del 22 de agosto de 2018, aunque esta medida fue suspendida posteriormente por el Poder Judicial (Acosta, Blouin y Freier, 2019). Luego, el gobierno decidió exigir a los migrantes un certificado de antecedentes penales apostillado. Asimismo, se implementó el “corredor humanitario”, una política que consistió en trasladar a los migrantes en buses desde el norte del país hacia el sur, es decir, hacia la frontera con Perú (EFE, 2018). Finalmente, a través del Decreto Presidencial No. 826 del 25 de julio de 2019, se introdujo el requisito de Visa Humanitaria.
En Perú, el anuncio del requerimiento de pasaportes para la entrada de migrantes venezolanos también ocurrió en agosto de 2018, ya bajo la presidencia de Martín Vizcarra. Esta medida fue objeto de una demanda por parte de la Coordinadora Nacional de Derechos Humanos y, aunque inicialmente fue revocada, volvió al vigencia en enero de 2019 en respuesta a una apelación presentada por el Ministerio del Interior y la Superintendencia Nacional de Migraciones (IDEHPUCP, 2018). Luego, el plazo del PTP fue recortado. Según el DS 007-2018-IN, se aceptaron postulaciones solo hasta el 31 de diciembre de 2018, y la fecha límite de entrada al país fue fijada para el 31 de octubre del mismo año. En junio de 2019, se anunció la implementación de una Visa Humanitaria. Esta visa, regulada según la Resolución de Superintendencia N° 000177-2019, empezó a regir desde el 15 de junio y requiere el pasaporte y un certificado de antecedentes penales apostillado de Venezuela.
Las visas humanitarias adoptadas por ambos países de facto crean una barrera insuperable para el ingreso legal de la gran mayoría de migrantes venezolanos, ya que, debido al colapso del Estado en Venezuela y la corrupción rampante, es prácticamente imposible conseguir un pasaporte y el certificado de antecedentes penales apostillados. Además el tiempo de espera para una cita en los consulados en Venezuela es de meses a más que dos años en el caso del Perú. Por lo tanto, las visas “humanitarias” son solo eufemismos y, en realidad, estas visas han sido concebidas desde un enfoque restrictivo y securitista (Freier y Luzes, 2020; CIUP, 2019).
Este endurecimiento de las políticas migratorias se puede explicar por tres factores. Primero, ambos países cambiaron sus prioridades con respeto a la gobernanza migratoria desde un enfoque en la política exterior a un enfoque en la política doméstica[3].Tanto el gobierno de Kuczynski en Perú como el de Moreno en Ecuador inicialmente se comprometieron a lidiar las políticas regionales frente la crisis venezolana. Ello se observa en la creación de organismos y foros como el Grupo de Lima (2017) y el Proceso de Quito (2018). Bajo el liderazgo de Kuczynski, el Grupo de Lima se posicionó decididamente en contra del régimen de Nicolás Maduro. El Proceso de Quito, por su parte, fue menos político pero buscó la coordinación intergubernamental frente al éxodo venezolano en la región. Sin embargo, desde el 2018, las políticas de ambos países derivaron hacia un énfasis en la política interna.
En segundo lugar, y en el contexto de la política interna, el número de migrantes no solo se elevó rápidamente en ambos países, sino que también el perfil social cambió. En un inicio la población migrante venezolana era, por lo general, joven y con educación superior. Pero luego, conforme la crisis humanitaria en Venezuela se fue agravando, este perfil cambió para incluir a personas con menor grado de instrucción y en diversas situaciones de vulnerabilidad, como por ejemplo madres solteras, personas adultas mayores o personas afectadas por enfermedades. En este contexto, crecieron sentimientos xenófobos, dado que se percibía a los migrantes venezolanos como una carga para los servicios públicos.
En tercer lugar, en ambos países se generó un discurso de criminalización en contra de la población venezolana. Ello fue alimentado por la cobertura mediática que sobredimensionó la intensidad y las cifras de los delitos cometidos por venezolanos (Freier y Pérez, 2020). Al mismo tiempo, el creciente temor de la población ante la criminalidad venezolana fue aprovechado y alimentado por políticos. En el Perú, por ejemplo, el presidente Martín Vizcarra anunció la implementación de la Visa Humanitaria mientras supervisaba la expulsión de un grupo de venezolanos con antecedentes policiales (RPP, 2019) y, en enero 2020, justo antes de las elecciones parlamentarias, se anunció la creación de una brigada especial – inconstitucional – de la policía cuya función será perseguir a los extranjeros que cometan delitos (RPP, 2020).
Colombia: Política de apertura y énfasis en la política exterior
En Colombia también existen varios de los elementos señalados en Ecuador y Perú. De hecho, Colombia cuenta con un número aún mayor de migrantes venezolanos en comparación con estos países. Existe la preocupación por los crímenes, en especial el robo y el tráfico de drogas (Redacción Justicia y Nación, 2017; Semana, 2018), y la opinión pública, al menos en el corto plazo, considera a los migrantes como un costo para el Estado (Proyecto Migración Venezuela, 2019b). Sin embargo, a nivel político, persiste un clima de relativa apertura para acoger a los y las migrantes y refugiados venezolanos. En esta sección ensayaremos una explicación de por qué ello ocurre.
El gobierno desarrolló progresivamente una serie de instrumentos para la regularización de la situación migratoria de los venezolanos. El primer permiso fue la Tarjeta de Movilidad Fronteriza (TMF), que data de febrero de 2017 y ha sido reactivada en diciembre de 2019 para permitir cruzar la frontera entre Venezuela y Colombia (Proyecto Migración Venezuela, 2020a). Otros permisos que autorizan a permanecer en Colombia son el Permiso de Ingreso y Permanencia (PIP), el Permiso Especial de Permanencia (PEP) y el Permiso de Tránsito Temporal (PTT). También existe la posibilidad de optar por una de las tres visas que otorga Colombia según la legislación general de migraciones –Visa de Visitante, Visa de Migrante y Visa de Residente– o solicitar la condición de refugiado (Proyecto Migración Venezuela, 2020b). En enero de 2020, se ha anunciado la creación del Permiso Especial de Permanencia para el Fomento de la Formalización (PEPFF) con el fin de que los empleadores puedan contratar migrantes venezolanos que no cuenten con cédula de extranjería, visa de trabajo o PEP (Frontera Viva, 2020).
Estos permisos, sin embargo, presentan algunos de los mismos problemas en cuanto a su accesibilidad que discutimos para los casos de Ecuador y Perú. Conseguir documentos oficiales como pasaporte y certificado de antecedentes penales es prácticamente imposible para las personas con menores recursos (El Pitazo, 2019) – que hoy en día es la mayoría de venezolanos. Asimismo, el otorgamiento del permiso incluye restricciones de fecha y, por lo tanto, la postulación está cerrada si la persona ingresó luego de dicha fecha o si no cuenta con algún medio probatorio de la fecha de su ingreso. Por ejemplo, el más reciente PEP fue aprobado el 27 de enero de 2020 pero solamente para ciudadanos venezolanos que hayan ingresado al país antes del 29 de noviembre de 2019.
Pese a estas limitaciones, la política migratoria colombiana es relativamente acogedora en comparación con la de Ecuador y de Perú. Otro ejemplo importante es la Resolución No. 8470 de la Registraduría Nacional del Estado Civil, una medida de excepción adoptada por el gobierno colombiano el 5 de agosto de 2019 para enfrentar el problema de la apatridia de los hijos de padres venezolanos que nacen en Colombia, dado que este país no aplica el derecho de suelo para otorgar la nacionalidad. Asimismo, el Estado colombiano dio un paso muy importante para reducir la xenofobia en la política al promover un pacto interpartidario contra la politización del tema migratorio durante la campaña previa a las elecciones regionales del 27 de octubre de 2019 (Proyecto Migración Venezuela, 2019a). En el Perú, la sociedad civil fracasó en tratar de empujar una iniciativa similar previa a las elecciones parlamentarias del 26 de enero de 2020.
En Colombia no vemos la reorientación de las prioridades con respeto a la gobernanza migratoria desde un enfoque en la política exterior a un enfoque en la política doméstica. Eso se explica principalmente por tres factores. La recepción generosa de migrantes ha ayudado a los gobiernos de Santos y Duque – tal como a Kuczynski en Perú y Macri en Argentina (Acosta, Blouin y Freier, 2019) – a posicionarse como cuestionadores frente al régimen venezolano. Este comportamiento se basa en la lógica según la cual aceptar como refugiados o migrantes en necesidad de protección internacional a quienes abandona un cierto país constituye un poderoso mensaje diplomático en contra del régimen de su país de origen (Zolberg, 1999).
En segundo lugar, el gobierno de Colombia ha sido más proactivo en recaudar fondos de la cooperación internacional para atender el desplazamiento venezolano. Según el Ministerio de Relaciones Exteriores, en los años 2018 y 2019 Colombia recibió cerca de $ 270 millones de la cooperación internacional. Aunque hay que destacar que estos estimados nunca son exactos, esta suma representa aproximadamente un 45% de los $ 580 que la región ha recibido en total, según Bahar y Dooley (2019). En términos relativos, según un informe comparativo de la plataforma de Naciones Unidos R4V, Colombia ha podido cubrir un mayor porcentaje de sus necesidades de financiamiento en el contexto de la emigración venezolana a través de la cooperación internacional (un 26% hasta junio de 2019, frente al 18% de Ecuador y el 21% de Perú) (R4V, 2019).
Por último, el gobierno colombiano ha sido forzado a tomar una actitud más pragmática por las realidades geopolíticas. Colombia es el principal país de entrada para los migrantes venezolanos debido a la frontera que comparten ambos países. Y aunque ningún país de la región efectivamente controla sus fronteras, esto se hace mucho más evidente en el caso colombiano. Además, la zona fronteriza no se encuentra completamente bajo el control del Estado (Miranda, 2019; Human Rights Watch, 2020). Entonces, incluso si el gobierno se propusiera impedir el ingreso de migrantes venezolanos, es más evidente que en los otros países, que no tendría la capacidad de hacerlo. Por lo tanto – en diferencia a Ecuador y Perú – ni pretende tener el control sobre las entradas desde Venezuela, sino que busca maneras de regularizar e integrar a los migrantes que se encuentran en su territorio.
En este contexto, también existe una preocupación del gobierno por sus nacionales, ya que entre los migrantes que se desplazan desde Venezuela hay colombianos que en el pasado emigraron al país vecino huyendo del conflicto armado interno y la violencia asociada al narcotráfico (Miranda, 2018). La Cancillería colombiana estima que, entre 2015 y julio de 2018, cerca de 300.000 colombianos que se encontraban en Venezuela retornaron a su país de origen (Henao, 2019), y muchos de ellos no cuentan necesariamente con documentos de identidad colombianos (Campos, 2019).
Conclusiones
Mediante este ensayo se ha buscado explicar las diferencias en las respuestas políticas frente a la migración venezolana de, por un lado, Perú y Ecuador y, por el otro lado, Colombia. En Perú y Ecuador, pese a haber tenido respuestas previas más generosas, el reciente endurecimiento de las políticas ocurre en el contexto de una supuesta preocupación de los gobiernos por el bienestar de sus nacionales y la seguridad interior de sus países. En Colombia, pese a que presiones similares existen, las reacciones políticas han sido más abiertas debido a la actitud pragmática del gobierno, el mejor aprovechamiento de la cooperación internacional y la postura cuestionadora del gobierno colombiano en contra del régimen venezolano.
A través de sus discursos y políticas, Perú y Ecuador han buscado reforzar el control de sus fronteras y limitar la inmigración venezolana. Sin embargo, paradójicamente, cuando se busca dicho control de una manera extrema, ocurre el efecto contrario. Las medidas restrictivas no evitan la migración, sobre todo cuando representa una migración humanitaria o de sobrevivencia, sino que contribuyen a que esta se canalice hacia la vía irregular. Al no ser visible para el Estado, puede convertirse en un mayor problema en diversos aspectos, tales como la salud pública y el empoderamiento de redes criminales de trata y tráfico de personas (CIUP, 2019).
Por lo tanto, se espera que todos los Estados en la región reconozcan que las medidas migratorias restrictivas en el contexto del desplazamiento venezolano son contraproducentes y que, por el contrario, se requieren soluciones pragmáticas, vías legales de entrada, programas de integración sostenibles, y verdadera cooperación regional. Ello, a su vez, pondría a los Estados en una mejor posición para poder negociar el apoyo de la cooperación internacional.
Referencias
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Normas citadas
ECUADOR. Constitución de la República del Ecuador
ECUADOR. Ley Orgánica de Movilidad Humana
COLOMBIA. Migración Colombia. Resolución 5797 del 25 de julio de 2017.
COLOMBIA. Migración Colombia. Resolución 3167 del 25 de octubre de 2019
PERÚ. Decreto Legislativo N°1350. Ley de Migraciones
PERÚ Decreto Supremo N° 002-2017-IN
PERÚ Decreto Supremo N° 023-2017-IN
PERÚ Decreto Supremo N° 001-2018-IN
PERÚ Decreto Supremo N° 007-2018-IN
Notas
[1] R4V (2020): Plataforma de Coordinación para Refugiados y Migrantes de Venezuela. https://r4v.info/es/situations/platform.
[2] R4V (2020): Plataforma de Coordinación para Refugiados y Migrantes de Venezuela. https://r4v.info/es/situations/platform.
[3] En el caso peruano, la separación entre ambos momentos es bastante notoria, ya que coincide con el cambio presidencial entre Kuczynski y Martín Vizcarra, cuyo gobierno ha tomado una postura más restrictiva y securitista (Aron y Castillo, 2020).
