2.  Políticas migratorias: Centroamérica, México y EUA
Foto de John Moore/GETTY

El cierre del espacio de protección internacional: un acercamiento a la cambiante realidad mesoamericana

Kavita Kapur

Abogada, Centro por la Justicia y el Derecho Internacional (CEJIL)

 

 

 

Durante muchos años, los términos “asilo” y “protección internacional” han formado parte del debate público en Mesoamérica, constituyéndose, además, en elementos fundamentales de las agendas políticas en los distintos países de la región. Siendo estos los principales países de origen para los flujos migratorios que se dirigen hacia Estados Unidos, durante décadas personas nacionales de México y los países del norte de Centroamérica: Guatemala, El Salvador y Honduras, han dependido de la disponibilidad de protección internacional en Estados Unidos como una de las pocas opciones para escapar la violencia e inseguridad que se extiende por esta región. Por su parte, las agendas de los gobiernos de turno en estos países han abordado – en menor o mayor grado y desde distintos enfoques – la situación de sus connacionales, tanto en Estados Unidos como al momento de llegar deportadas de dicho país.

Sin embargo, en años recientes – particularmente desde 2017 en el marco del gobierno de Donald Trump –, numerosas políticas y prácticas, aunadas a decisiones judiciales que restringen las categorías de elegibilidad, han limitado el acceso a la protección internacional en Estados Unidos. Esto ha sido acompañado por el aparente abandono de los gobiernos de México, Guatemala, El Salvador y Honduras – Estados en diferente medida sumidos en crisis de institucionalidad y democracia – de sus responsabilidades de velar por los derechos de sus nacionales en territorio estadounidense, optando, en su lugar, por una postura de colaboración en la agenda antiprotección de Estados Unidos.

Este artículo revisa brevemente los conceptos de asilo y protección internacional, antes de repasar algunas de las políticas recientes que obstaculizan el acceso a dicha protección. Al señalar cómo la participación de los países mesoamericanos en estas políticas ha consolidado el cierre del espacio de protección en la región, se permite reconceptualizar lo que diversas luchas en Estados Unidos y en la región mesoamericana buscan defender: la posibilidad de protección.

El asilo y la protección internacional

El uso del término “asilo” por gobiernos, medios de comunicación y personas en general es variado, quizás debido a la existencia de diversas definiciones de este concepto en los marcos legales de los distintos países del mundo y en el derecho internacional. En este sentido, es útil recurrir a aquella ofrecida por la Corte Interamericana de Derechos Humanos (Corte IDH), que considera que “el asilo es la figura rectora que recoge la totalidad de las instituciones vinculadas a la protección internacional de las personas forzadas a huir de su país de nacionalidad o residencia habitual”[1], la cual puede manifestarse en diversas figuras o modalidades. Entre estas, se destaca el asilo bajo el estatuto de refugiado[2], de acuerdo con la definición tradicional y la definición regional ampliada de la Declaración de Cartagena, la cual comprende:

la protección de aquella persona que, debido a fundados temores de ser perseguida por motivos de raza, religión, nacionalidad, pertenencia a un determinado grupo social u opiniones políticas, se encuentre fuera del país de su nacionalidad y no pueda o, a causa de dichos temores, no quiera acogerse a la protección de su país, o que careciendo de nacionalidad y hallándose, a consecuencia de tales acontecimientos fuera del país donde antes tuviera su residencia habitual, no pueda o, a causa de dichos temores no quiera regresar a él. El término ‘refugiado(a)’ es aplicable también a aquellas personas que han huido de sus países de origen porque su vida, seguridad o libertad han sido amenazadas por la violencia generalizada, la agresión extranjera, los conflictos internos, la violación masiva de los derechos humanos u otras circunstancias que hayan perturbado gravemente el orden público”[3].

De acuerdo con esta definición interamericana, el asilo es otra forma de llamar a la protección internacional, la cual consiste en la garantía de derechos humanos por un país distinto al país de nacionalidad o residencia habitual de la persona, necesaria cuando una persona huye por no poder disfrutar de la protección de sus derechos en su propio país. Hoy en día, el asilo (o la protección internacional), un concepto con raíces históricas y religiosas, posee un contenido político y jurídico.

El sistema estadounidense de protección internacional y los cambios unilaterales recientes

En Estados Unidos, la protección internacional se enmarca en una serie de leyes y reglamentos, interpretados por jurisprudencia administrativa y judicial. La Ley de Migración y Nacionalidad establece la figura de asilo en paralelo a otras figuras que también ofrecen protección a ciertas personas que huyen de sus países por la situación de desprotección que allí enfrentaban. Según la Corte Suprema, el asilo es una figura discrecional, que no está directamente vinculada con la implementación de las obligaciones internacionales de Estados Unidos en materia del derecho internacional de las personas refugiadas[4]. De acuerdo con esta interpretación, Estados Unidos da efecto a sus obligaciones de protección internacional a través de otras figuras, específicamente la retención de remoción (withholding of removal) y protección según la Convención contra la Tortura (CAT). Sin embargo, la retención de remoción y la protección conforme a la CAT tienen cargas de prueba mucho más alta que el asilo y ofrecen menor protección para quienes acceden a estas categorías. A pesar de esta interpretación judicial, la realidad es que la figura de asilo en el marco normativo estadounidense es la modalidad que permitiría a la mayoría de personas en riesgo de persecución o tortura acceder a la protección internacional[5].

Además de complejizar el acceso a la protección internacional en Estados Unidos, este uso variado de la terminología que considera el asilo como algo discrecional se ha instrumentalizado para justificar los graves cambios al marco normativo estadounidense respecto del asilo. Aunque a lo largo de los años, distintos gobiernos han impulsado políticas y diversas cortes han emitido fallos que han transformado el acceso a protección internacional en el país, la administración Trump ha sido mucho más agresiva en avanzar una agenda que busca imposibilitar el acceso a dicha protección.

Entre 2019 y 2020, se han dado una serie de cambios unilaterales efectuados a través de la adopción de reglamentos que transforman o proponen transformar los criterios para acceder a las distintas categorías de protección internacional en Estados Unidos. En julio de 2019, se adoptó un reglamento que excluye de elegibilidad para asilo a toda persona que no hubiese solicitado dicha protección en uno de los países de tránsito antes de llegar a Estados Unidos. Aunque se interpuso una acción judicial en su contra, este reglamento fue implementado durante casi un año para rechazar personas que solicitaron protección.

En marzo de 2020, en el marco de la pandemia por el coronavirus, otro reglamento suspendió el sistema de asilo en la frontera de forma temporal, sin proporcionar un mecanismo alternativo para acceder a las figuras de retención de remoción y protección conforme a la CAT. Esta suspensión fue ampliada de forma indefinida en mayo de este mismo año.

En junio de 2020, se propuso una enmienda reglamentaria que limitaría los criterios de elegibilidad para protección internacional, aumentaría las cargas de prueba en la fase inicial del procedimiento y suprimiría muchas de las protecciones procesales en el trámite, afectando tanto el asilo como las otras categorías de protección. Aunque esta enmienda todavía no se ha adoptado formalmente, se espera que la administración Trump impulsará la pronta culminación de este proceso.

A través de estas acciones unilaterales, se desprende una agenda por parte de la administración actual de Estados Unidos de acabar con la protección internacional en este país.

Colaboración de México y Centroamérica en la agenda estadounidense

Aunque muchos de los retrocesos recientes en materia de protección internacional en Mesoamérica han sido impulsados por el gobierno estadounidense, la responsabilidad de esta situación no recae solamente sobre la Casa Blanca de Trump, sino también sobre los gobiernos dirigidos desde Ciudad de México, Ciudad de Guatemala, San Salvador y Tegucigalpa. La colusión de estas autoridades se evidencia particularmente en una serie de acuerdos bilaterales adoptados en 2019, en que cada Estado ha optado por colaborar con la agenda inhumana de Estados Unidos.

Para México, la aquiescencia con Estados Unidos llevó a la firma de la Declaración Conjunta, pactada entre los dos países en junio de 2019. Según sus términos, dicho acuerdo es la base para la ampliación de los Protocolos de Protección a Migrante, o MPP por las siglas en inglés, además del despliegue de activos de la Guardia Nacional para propósitos de control migratorio de manera contraria a los estándares internacionales. Por su parte, el MPP ha ocasionado que las personas que solicitan asilo en Estados Unidos se vean obligadas a esperar sus trámites desde las zonas fronterizas de México. Conocido en México sencillamente como “Quédate en México”, este programa ha involucrado no solo la anuencia, sino la colaboración de las autoridades mexicanas al admitir en territorio nacional a decenas de miles de personas con necesidades de protección internacional, sin proporcionarles asistencia o medidas básicas de protección, durante un tiempo indefinido. Esto ha significado un grave deterioro en las condiciones en la frontera norte del país, y expuesto las personas migrantes en esta zona a altos niveles de desprotección y violencia.

La adopción de la Declaración Conjunta no solamente refleja que México ha cedido a la presión de su vecino del norte, sino también ha mandado un mensaje a los países centroamericanos sobre la futilidad de resistir la agenda estadounidense, o, dicho en otros términos, las ventajas relativas de colaborar con el gobierno de Trump. Esta declaración fue el antecedente de tres acuerdos bilaterales entre Estados Unidos por un lado, y Guatemala, El Salvador y Honduras, por el otro.

En julio de 2019, se pactó el acuerdo entre Estados Unidos y Guatemala sobre la cooperación para examinar las solicitudes de protección. Meses después, en septiembre de 2019, acuerdos del mismo nombre fueron pactados entre Estados Unidos y El Salvador, y entre Estados Unidos y Honduras. Estos acuerdos, denominados Acuerdos de Cooperación en Asilo (ACA), permiten la transferencia de personas que buscan protección internacional en Estados Unidos a uno de los tres países centroamericanos, con base en la premisa de que las personas transferidas pueden acceder a protección en dichos países. Aunque los ACA específicamente excluyen la posibilidad de que una persona sea transferida directamente a su país de origen, estos acuerdos afectan los marcos y procedimientos para la tramitación de solicitudes de protección internacional y amenazan los derechos humanos de las personas que necesitan esta protección.

La premisa de los ACA es a todas luces errónea. Como países de origen, Guatemala, El Salvador y Honduras no tienen capacidad de proteger los derechos de sus propios nacionales, mucho menos los derechos de quienes vienen de países vecinos huyendo de muchos de los mismos actores y dinámicas de persecución. Esto se evidencia en la poca madurez de sus sistemas de asilo, que cuentan con insuficiente capacidad técnica, humana y presupuestaria. La idea de que estos Estados pueden ofrecer una alternativa real a la protección que las personas solicitantes buscan en Estados Unidos desafía la lógica y la realidad imperante en estos países y da cuenta que la protección está muy lejos de ser la motivación de estos pactos firmados a espaldas de la sociedad.

Aunque el ACA con Honduras y con El Salvador todavía no se han implementado – al parecer por las medidas restrictivas de la movilidad de personas en respuesta al COVID-19 – la implementación del ACA con Guatemala es instructivo. A pesar de un amparo provisional emitido por la Corte de Constitucionalidad para prevenir la firma del acuerdo en julio de 2019, el Ejecutivo guatemalteco accedió al ACA y unos meses después, en noviembre de 2019, Guatemala empezó a recibir personas transferidas de Estados Unidos conforme al acuerdo. En los meses de su implementación – hasta la suspensión temporal de la misma en el marco de la pandemia – se estima que más de 900 personas fueron enviadas a Guatemala por motivo del ACA.

Este número de personas no solamente sobrepasa la capacidad del sistema de asilo guatemalteco, sino también la capacidad del Estado de brindar atención a necesidades básicas, ofrecer orientación sobre las posibilidades de acceder a protección en el país y proporcionar condiciones mínimas de seguridad y dignidad. Por este motivo, la gran mayoría de personas transferidas a Guatemala conforme el ACA optaron por volver a sus países de origen ante la imposibilidad de protección internacional efectiva.

Igual que la Declaración Conjunta firmada por México, los ACA son evidencia de la colaboración de Guatemala, El Salvador y Honduras en la privación de protección a las personas nacionales de los países vecinos, y, por lo tanto, en el cierre del espacio de protección en Mesoamérica.

Las luchas para la posibilidad de protección

Es precisamente la preservación de este espacio de protección – el “entorno propicio que pueda existir en un lugar determinado para respetar los derechos reconocidos a nivel internacional de los refugiados y para satisfacer sus necesidades”[6] – el objeto de los diversos esfuerzos que buscan derribar las políticas y acuerdos de los últimos años para así defender la posibilidad de acceder a protección.

El litigio y la incidencia han sido las principales estrategias de resistencia y han impulsado la articulación de organizaciones de todos los países involucrados. Organizaciones guatemaltecas, salvadoreñas y hondureñas se han juntado para poner en común información y estrategias de cara a los ACA, mientras que organizaciones en Estados Unidos y México coordinan esfuerzos para documentar y denunciar el MPP. Asimismo, grupos e individuos de Centroamérica han colaborado con organizaciones en Estados Unidos para evidenciar los impactos de los ACA y así alimentar estrategias de incidencia, a la par de la proliferación de espacios compartidos de reflexión, análisis e indignación.

Todos los reglamentos mencionados han sido impugnados ante las cortes de Estados Unidos, y los múltiples acuerdos bilaterales han sido denunciados al menos en México, Guatemala y Honduras, invocando disposiciones constitucionales, estándares internacionales y principios jurídicos para insistir en su ilegalidad. Fue mediante el litigio que, a finales de junio de 2020, un juez federal invalidó el reglamento adoptado en julio del año anterior, que prohibía el asilo por motivo de tránsito a través de un tercer país antes de llegar a territorio estadounidense.

Aunque es probable que el gobierno apele este fallo, por ahora, el gobierno de Estados Unidos no puede implementar este reglamento. Así, esta victoria sirve de recordatorio de la urgencia de estas luchas para resistir, defender y preservar la posibilidad de protección. 

Notas

 

[1] Corte IDH. Opinión Consultiva OC 25/18 de 30 de mayo de 2018. La Institución del Asilo y su Reconocimiento como Derecho Humano en el Sistema Interamericano de Protección. Párr. 65.

[2] También se reconocen las siguientes modalidades: el asilo político, el asilo territorial, el asilo diplomático. Corte IDH. Opinión Consultiva OC 25/18. Op. Cit. Párr. 66-68.

[3] Corte IDH. Opinión Consultiva OC 25/18. Op. Cit. Párr. 68. La Corte Interamericana hace referencia a las definiciones de refugiado/as contenidas en la Convención sobre el Estatus del Refugio de 1951 y la Declaración de Cartagena.

[4] INS v. Stevic, 467 U.S. 407 (1984); INS v. Cardoza-Fonseca, 480 U.S. 421 (1987).

[5] Véase, East Bay Sanctuary Covenant, et. al. v. Trump. Brief of Amicus Curiae Office of the United Nations High Commissioner for Refugees in Support of Plaintiffs. 5 de diciembre de 2018. Disponible en: https://www.refworld.org/pdfid/5c459ac44.pdf.

[6] ACNUR. Política del ACNUR sobre la protección de los refugiados y las soluciones en zonas urbanas. Septiembre de 2009. Párr. 20.

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BRÚJULA CIUDADANA. Es una publicación electrónica mensual editada por Iniciativa Ciudadana para la Promoción de la Cultura del Diálogo, A.C., Tel. (55) 55141072, 

Editor responsable: Elio Villaseñor Gómez.

Editora de la revista, Delmy Xiomara Peraza Torres. 

Diseño: Judith Meléndrez Bayardo

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