2. Panorama económico de México y la lucha anticorrupción
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Foto de Wesley Tingey vía Unsplash

Tres elementos pendientes en el combate a la corrupción en México

Anaid García 
Sarahí Salvatierra

Programa de Rendición de Cuentas y Combate a la Corrupción 

@FundarMexico

 

 

En los últimos años la ciudadanía ha escuchado reiteradamente que la corrupción en el país disminuyó y que las acciones que emprendió el gobierno para combatirla fueron exitosas. Pero, paradójicamente, los grandes escándalos de corrupción de los que tanto se habla en medios como Odebrecht, la Estafa Maestra o el derrumbe la Línea 12 del metro de la Ciudad de México siguen impunes; no se ha informado qué ha pasado con las investigaciones de estos casos, por qué no se ha sancionado a ningún funcionario de alto nivel involucrado, ni qué medidas se han emprendido para evitar la repetición de estos hechos. Al mismo tiempo, México sigue siendo calificado nacional e internacionalmente con altos índices de percepción de la corrupción e impunidad[1].

A pesar de que se han emprendido medidas y políticas en estas materias - como la implementación de un Sistema Nacional Anticorrupción desde 2016, la creación de una Fiscalía Especial de Combate a la Corrupción (FECC) o la ampliación del catálogo de delitos de corrupción - no hay avances en el tema. A continuación, se señalan tres elementos pendientes para avanzar en el  combate a la corrupción:

1. El papel imperceptible de la Fiscalía Especial de Combate a la Corrupción (FECC)
 

En marzo de 2019, después de un largo proceso, entró en funciones la Fiscalía Especializada en Combate a la Corrupción tras la designación de su titular. A la FECC le corresponde la investigación, prevención y persecución de los delitos de corrupción, es decir, indagar las condiciones, hechos y supuestos responsables de ilícitos cometidos en el servicio público por abuso de autoridad, cohecho, tráfico de influencias, peculado, uso ilícito de atribuciones, pago y recibo indebido de remuneraciones, concusión, tráfico de influencias y enriquecimiento ilícito, todos ellos contemplados en el Código Penal Federal. De la calidad de las investigaciones que realice la FECC dependerá que se judicialicen estos delitos, de ahí la relevancia de su rol. 

Sin embargo, a México le anteceden serias deficiencias en la investigación de delitos no sólo de corrupción sino a nivel general. En 2017 por ejemplo, el 62% de las carpetas integradas por la entonces Procuraduría General de la República fueron devueltas por jueces debido a ineficiencias en la investigación de delitos y en la construcción de los casos. Puntualmente las causas más comunes de devolución fueron la falta de acreditación del cuerpo del delito, fallas en los armados de expedientes, o deficiencias en las investigaciones. A este antecedente se suma la falta de información pública sobre las investigaciones de actos de corrupción y sus resultados. 

Por un lado, en el estudio “Sobre el combate a la corrupción en México, informe país 2020”[2],  se identificó que es muy difícil determinar los alcances del trabajo de la FECC, por ejemplo, sobre los casos investigados y los resueltos, porque no se presenta información pública cualitativa que esté detallada. 

Por otro lado, la FECC enfrenta un problema en torno al rezago. Recientemente se dio a conocer que, hasta junio de 2021, ésta había acumulado 2,749 carpetas de investigación por delitos de corrupción, pero solo se vincularon a proceso judicial 24 carpetas, es decir 0.87%[3]. Además, la mayoría de las determinaciones por estos delitos se encuentran en trámite. El bajísimo nivel de judicialización de los casos de corrupción genera una gran preocupación respecto a la saturación del sistema y que los procesos no sean expeditos. 

Por ello, es importante que se evalúe el modelo y análisis de investigación de casos, que se cuente con parámetros de medición o indicadores que permitan valorar el desempeño de quienes conducen y coordinan las investigaciones con el fin de que se fortalezcan las estrategias, se atienda el rezago y se amplíe la cobertura de manera más eficiente.

Además, llama la atención que, frente a los casos más relevantes de corrupción, sea la Fiscalía General de la República (FGR) y no la FECC la que los atienda. No es claro para la ciudadanía el rol de la FECC frente a estos o si existen criterios para que unos casos sean atendidos por la FGR y otros por la FECC.

 

2. Sin derecho a saber sobre actos de corrupción 

La transparencia y el acceso a la información juegan un papel importante en el combate a la corrupción. Son herramientas que promueven la prevención y la rendición de cuentas de la toma de decisiones públicas y posibilitan su escrutinio social, pues permiten el debate público para cuestionar, indagar y considerar si estas decisiones se dan en cumplimiento de la legalidad.  Además, el acceso a la información pública también tiene una función esencial en el acceso a la justicia al habilitar mecanismos de denuncia que fortalezcan la investigación y sanción de los actos de corrupción. 

Conocer el contexto en que ocurrieron presuntos actos de corrupción es un asunto del más alto interés público, no solo por los impactos económicos y sociales que generan sino para evitar que hechos de esta naturaleza se repitan. 

En México, contamos con un marco normativo robusto en materia de transparencia, con disposiciones específicas que impiden restringir la información sobre actos de corrupción - la Ley General de Transparencia señala en su artículo 115 que no podrá reservarse información relacionada con actos de corrupción -, sin embargo, aún existen prácticas institucionales que impiden su pleno acceso[4]. Por ejemplo:

  • Falsas entregas de información que en realidad contienen reservas. Las instituciones públicas tienden a señalar como “entregadas” las solicitudes de información que les son requeridas por la ciudadanía sobre actos de corrupción cuando en realidad, en su contenido, informan que no la van a divulgar. Así, sobre el caso Odebrecht, la FGR señaló haber entregado 78 por ciento de las solicitudes de información que le realizaron entre 2017 y 2021, pero cuando se analizan a fondo sus respuestas, en realidad clasificó, como reservada y/o confidencial, 51 por ciento de las solicitudes. Lo anterior visibiliza la mala práctica que siguen teniendo los sujetos obligados de calificar como “respondida” la información que les es solicitada, cuando en realidad formalizan una reserva, confidencialidad, inexistencia o su no competencia.

 

  • Clasificación a priori y absoluta de la información relacionada con investigaciones en curso. Pese a existir una disposición que prohíbe reservar información relacionada con actos de corrupción, esta no es aplicada por las entidades públicas. Se sigue privilegiando la clasificación a priori y absoluta de la información por estar relacionada con algún proceso de investigación en curso. Por ejemplo, respecto al caso Odebrecht, PEMEX clasificó información de sus contratos públicos por el simple hecho de ser parte de las carpetas de investigación, sin considerar qué información sí puede divulgarse o de si se trataba de una versión pública. Antes de restringir el acceso a la información, las entidades públicas tienen que hacer una prueba de daño para determinar qué datos podrían limitarse, pero privilegiar la máxima publicidad. 

 

  • Inexistencia de información. Una de las respuestas más comunes de las instituciones es la inexistencia de información, que es cada vez más recurrente a pesar de que la Constitución mexicana señala la obligación de documentar todo acto que derive de funciones públicas. 

 

  • Presentación de amparos. Otra forma preocupante de obstaculizar el acceso a la información es la tendencia de las instituciones a contravenir las resoluciones del Instituto Nacional de Transparencia y Acceso a la Información Pública (INAI) a través de amparos, a pesar de que estas son definitivas e inatacables para las autoridades. En 2018, cuando el INAI instruyó a la FGR a abrir información sobre la carpeta de investigación del caso Odebrecht, la FGR interpuso amparos para no darla a conocer, retrasando su divulgación. Posteriormente, cuando la resolución del juez fue que se diera a conocer la información, la FGR tardó varios meses en publicarla y la presentó en su mayoría con datos testados.
     

  •  Pagos millonarios. Es muy común escuchar el cobro que se hace a la ciudadanía para conocer información pública. Se le llega a solicitar pagos millonarios para entregarla cuando el acceso a la información debe regirse por el principio de gratuidad. Por ejemplo, cuando el medio Quinto Elemento Labsolicitó información sobre el caso Odebrecht, la FGR solicitó el pago de 1. 7 millones de pesos para que tuviera acceso a documentación certificada, la única opción en la que la FGR accedió a entregar a pesar de que fue solicitada en copias simples.
     

A nivel general se observa que se privilegian las reservas de información en lugar de garantizar su máxima divulgación. En ese sentido, es relevante el INAI por ser el ente que garantiza la divulgación de información relacionada con actos de corrupción. Al mismo tiempo es necesario que se identifiquen datos e información cuya divulgación no suponga un riesgo para el debido proceso o la conducción final de las investigaciones judiciales o administrativas, pero que den cuenta del avance de las instituciones en la procuración de justicia. 

 

3. Prisión Preventiva Oficiosa (PPO) que no disminuirá la corrupción 

Para “combatir la impunidad”, el 12 de abril de 2019 se publicó en el Diario Oficial de la Federación una reforma al artículo 19 constitucional que amplió el catálogo de delitos considerados como “graves” y que ameritaban prisión preventiva oficiosa (PPO), aquella que se decreta en automático y sin la previa valoración de un juez o jueza. Dentro de estos se encuentran dos delitos relacionados con corrupción: enriquecimiento ilícito y ejercicio abusivo de funciones. 

La prisión preventiva se trata de una medida cautelar a través de la cual se priva legalmente de la libertad a una persona probable responsable de un delito, durante un proceso penal, aún sin ser condenado. Así se busca garantizar que el acusado se presente al juicio cuando hay posibilidades de fuga, o para garantizar la protección de las víctimas o testigos, siempre que existan suficiente evidencia de que están en riesgo. Por ello, desde la perspectiva de derechos humanos, la prisión preventiva debe ser considerada una medida de última instancia, aplicada de manera excepcional y analizando caso por caso ya que -en sí misma- genera afectaciones graves a derechos, como la libertad personal, la seguridad personal y la integridad física.

En el caso de los delitos de corrupción, las razones de las y los legisladores para incluirlos en el catálogo de los que ameritan este régimen fue el de desalentar su comisión. Sin embargo, la PPO no es en sí misma una medida para lograrlo, pues el combate efectivo de la corrupción requiere transformaciones estructurales, que van más allá de mantener presas a las personas mientras se determina su responsabilidad. 

La PPO no es una medida disuasiva de la incidencia delictiva. En México no está demostrado que un mayor número de personas detenidas genere menos delitos. Además, mantener a una persona en prisión oficiosamente no garantiza que al final se determine su culpabilidad. Como ya se ha mencionado, la FECC no ha judicializado una importante cantidad de carpetas de investigación sobre presuntos delitos de corrupción, además enfrenta un reto de probable rezago y deficiencia en sus investigaciones. 

Por el contrario, más gente en prisión sin sentencia sí puede incrementar la tasa de hacinamiento penitenciario y la selectividad en el sistema de justicia pues las personas en prisión son mayormente de bajos ingresos y alto grado de marginación. De acuerdo con datos de la Secretaría de Gobernación, para marzo de 2022, había 225 mil 843 personas recluidas en los centros penitenciarios del país, la mayor cantidad en los últimos 7 años[5]. La prisión preventiva oficiosa podría agravar este contexto.

Finalmente, la PPO es contraria a las transformaciones de procuración de justicia implementadas desde 2008, que buscaron pasar de un modelo inquisitorio (en donde eres culpable hasta que se demuestre lo contrario) a un modelo acusatorio (en donde eres inocente hasta que se demuestre lo contrario).

Los delitos de corrupción no pueden combatirse en detrimento de los derechos, se requiere un enfoque integral que implica fortalecer el sistema de procuración de justicia, promover mayor profesionalización de los ministerios públicos y de la FECC, mejorar los procesos de investigación y avanzar hacia un sistema de coordinación institucional con otras entidades no judiciales.

El combate a la corrupción conlleva atender el fenómeno desde su complejidad, tomando en cuenta su carácter multifactorial y el impacto que tiene en la garantía de derechos humanos para lograr acciones coordinadas que desarticulen redes, cambien prácticas y establezcan medidas preventivas y de no repetición eficientes. La estrategia punitiva no funciona si no se complementa de manera integral con otro tipo de acciones que pongan en el centro a las víctimas de la corrupción.  

Notas: 

[1] De acuerdo con el Índice Global de Impunidad 2021, México sigue siendo uno de los países con impunidad muy alta, con 49.67 puntos sobre 100. Disponible en: https://www.udlap.mx/cesij/files/indices-globales/0-IGI-2020-UDLAP.pdf. Así mismo, conforme al Índice de Percepción de la Corrupción 2020, México ocupa el lugar 124 de 128 países evaluados. Ver en: https://www.transparency.org/es/press/2021-corruption-perceptions-index-press-release  

[2] Obtenido de: https://combatealacorrupcion.mx/wp-content/uploads/Sobre-el-combate-a-la-corrupcion-en-Mexico-2020_Reporte-completo-1.pdf

[3] Diego Badillo, 17 de julio de 2022, Por qué se judicializan tan pocas investigaciones sobre casos de corrupción, El economista.  Obtenido de: https://www.eleconomista.com.mx/politica/Por-que-se-judicializan-tan-pocas-investigaciones-sobre-casos-de-corrupcion-en-Mexico-20220715-0039.html

 

[4] Fundar, Centro de Análisis e Investigación. “Derecho a saber. El caso Odebrecht en México”, julio 2022. Disponible en: https://fundar.org.mx/wp-content/uploads/2022/07/DerechoASaber-%E2%80%93-Caso_Odebrecht.pdf

[5] R. Sergio, “Encarcelamientos en México incrementan en tiempo récord; cada mes hay mil personas más privadas de su libertad” Animal Político. Mayo 2022. Recuperado de: https://www.animalpolitico.com/2022/05/los-encarcelamientos-en-mexico-avanzan-a-ritmo-record-cada-mes-hay-mil-personas-mas-privadas-de-su-libertad/