2. Panorama económico de México y la lucha anticorrupción
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La desavenencia entre México y Estados Unidos en materia energética: primera prueba de fuego para el TMEC

 
Isidro Morales

Afiliado externo al Centro de Estudios de Energía. Instituto Baker. Universidad Rice

 

 

México y Estados Unidos han seguido modelos de política energética muy distintos desde prácticamente la segunda posguerra hasta la fecha. Estados Unidos ha tradicionalmente permitido la propiedad privada en la explotación de los recursos de su subsuelo, y ha utilizado incentivos fiscales y de mercado -aunque acotados y dirigidos bajo criterios de seguridad energética- para desarrollar una oferta interna y diversificada de energía. Así mismo, ha enarbolado toda una diplomacia energética con el fin de asegurarse el suministro confiable de sus importaciones de crudo, en el que tanto México como Canadá han fungido tradicionalmente como socios estratégicos. Por su parte, México ha seguido un modelo soberano en la propiedad de los recursos del subsuelo, combinado, sobre todo a partir de 1960, con uno de monopolio de Estado bajo dos empresas públicas, Petróleos Mexicanos (PEMEX), para el desarrollo de todas las cadenas de valor en hidrocarburos, y la Comisión Federal de Electricidad (CFE), para el desarrollo de la industria eléctrica. 

A pesar de las diferencias sustanciales entre los modelos seguidos por los dos países, el desarrollo de sus respectivas industrias ha sido por lo general compatible con sus intereses de política exterior, y con lo que se espera obtener el uno del otro de la relación bilateral. Los intereses en materia energética fueron convergentes entre ambas naciones a pesar de las diferencias sustanciales existentes en la organización de sus respetivas industrias de energía. Sin embargo, a medida que la producción de petróleo y de gas de esquisto estadounidense empezó a tener un crecimiento vertiginoso, la relación estratégica entre ambos países se invirtió: Estados Unidos se convirtió en un exportador neto de energía y, a la vez, en un proveedor estratégico de gas natural y petrolíferos de México. Por su parte, México realizó una Reforma Energética de gran envergadura en 2013, mediante la cual suprimió el régimen de monopolio estatal y abrió a la inversión privada, nacional y extranjera, todas las cadenas de valor de la industria. Sin renunciar a la soberanía de los recursos del subsuelo por parte del Estado, esta reforma de mercado alentó la inversión privada, tanto nacional y extranjera, tanto en actividades primarias del sector de petróleo y gas, como en la interconexión de gasoductos con Texas y la generación de energía eléctrica tanto térmica como de fuentes renovables. 

Sin embargo, con la llegada del presidente Andrés Manuel López Obrador (AMLO) a la presidencia, en diciembre de 2018, ha habido un esfuerzo sistemático por revertir la reforma de 2013, lo que ha generado una serie de litigios, amparos y controversias que se han escalado a nivel internacional, sobre todo porque las reformas hechas durante la administración Obrador han entrado en conflicto con lo estipulado en el Tratado Estados Unidos-México-Canadá (TMEC), que entró en vigor en julio 2021 y que protege tanto las inversiones en energía como las prácticas de competencia en aquellas cadenas reguladas por criterios de mercado. En ese sentido, la política energética seguida en México ha entrado en conflicto directo con los intereses de Washington, no solo en materia de lo estipulado en el TMEC, sino en términos de las políticas de transición energética puesta en marcha por el gobierno de Biden, ya que hasta ahora la estrategia seguida por AMLO ha afectado las inversiones en renovables.  

La política energética de Biden

En efecto, desde su campaña presidencial, Biden se comprometió a impulsar decisivamente las energías renovables y la descarbonización acelerada de la economía estadounidense, por lo que se espera que la generación de electricidad sea libre de emisiones de carbono en 2035 y el resto de la economía logre la neutralidad de carbono en 2050. Se busca además acelerar la transición de la industria automotriz hacia vehículos eléctricos. Estas metas tan ambiciosas acercarían por fin a la Unión Americana a alcanzar los objetivos de descarbonización a nivel global promovidos por el Acuerdo de París, firmado por Washington durante la administración Obama, pero denunciado severamente durante la administración Trump y que Biden ahora revirtió. 

Los objetivos de la administración actual no están limitados sólo a la industria energética, ya que la descarbonización se ha vuelto un pivote de toda una política industrial, de infraestructura y de investigación científica que genere crecimiento y nuevos empleos a la par de fortalecer el liderazgo de Washington en materia energética a nivel global. A nivel industrial los dos ejes de la reactivación económica intentan descansar en el impulso de una industria eléctrica libre de emisiones y un parque automotriz libre de combustibles líquidos. Apuntalar la industria eléctrica estadounidense, con un componente progresivamente mayor de energías limpias (renovables y nuclear), resulta crucial si Estados Unidos quiere consolidar su permanencia en la nueva revolución industrial del internet de las cosas, o la nueva era de conectividad llamada 5 G, en donde el principal insumo energético será la electricidad y su compleja infraestructura y red de distribución e interconexión.

A año y medio en el poder, Biden ha logrado obtener la aprobación del congreso de dos paquetes financieros importantes que parecen asegurar los objetivos ambiciosos que se ha propuesto. El primero lo consiguió en noviembre de 2020, con la aprobación de 1.2 billones de dólares desembolsables en cinco años con el fin de fortalecer la infraestructura y la oferta de empleos de su país. Si bien el grueso de las inversiones será canalizado a modernizar las carreteras, caminos, sistemas de agua potable y de conexión electrónica del país, una partida importante será destinada al desarrollo de la infraestructura de transmisión eléctrica, tecnología de almacenamiento de baterías y abatimiento de emisiones de efecto invernadero para el transporte terrestre (NCSL, 2021 y DOE, 2021). El segundo paquete lo consiguió en julio de 2022, después de haber sufrido un serio revés al no ser aprobada su propuesta más ambiciosa conocida como Build Back Better, y cuyo monto era superior a los 2.3 billones de dólares, pero que fue bloqueada por Joe Manchin, senador demócrata, lo que provocó una fractura al interior del partido del presidente para hacer avanzar su proyecto de apoyo a la descarbonización. Biden logró superar esta división en sus filas, y mediante la Ley de Reducción de la Inflación logró obtener, por parte del congreso, otros 385,000 millones de dólares, desembolsables en 10 años, para apoyar directamente el desarrollo de energías renovables y el impulso de los automóviles eléctricos. Con la invasión de Rusia a Ucrania, y su impacto que ha tenido en todos los mercados energéticos (petróleo, gas, carbón y generación eléctrica), apuntalar la transición hacia las energías verdes y renovables ha cobrado también una dimensión geopolítica.

López Obrador contra la reforma energética mexicana de 2013

En México, por el contrario, desde el principio de su gobierno, AMLO consideró a la reforma energética de 2013 como parte de un proyecto privatizador, mediante el cual se buscó debilitar a PEMEX y la CFE. De acuerdo con el presidente, la reforma no cumplió con su cometido—elevar la producción de petróleo y gas y atraer inversiones privadas por montos superiores a los que efectivamente se captaron. Es por ello que suspendió la continuación de las licitaciones públicas tanto en materia de petróleo, gas y electricidad.

Aunque los cambios constitucionales realizados por la  Reforma de 2013 no se han revertido hasta ahora, en la práctica, gran parte de la reglamentación secundaria se ha neutralizado y los órganos reguladores y operativos que en principio obtuvieron independencia administrativa, han quedado subordinados a las preferencias del Ejecutivo, como la Comisión Reguladora de Energía (CRE), el Centro Nacional de Control del Gas Natural (CENAGAS) y el Centro Nacional de Control de Energía (CENACE), órgano encargado de garantizar la rectoría del Estado sobre el transporte, distribución y por tanto, la confiabilidad del suministro eléctrico. La política energética de la actual administración se ha empeñado en regresar a la autosuficiencia energética -mediante la retórica del rescate de la soberanía- bajo la tutela de PEMEX y la CFE. Sin embargo, dicha autosuficiencia está aún lejos de haberse logrado, ya que hasta ahora PEMEX sólo ha frenado la caída en la producción de petróleo y gas, pero no ha logrado elevarla, lo que ha mantenido el déficit en la balanza de petrolíferos e incrementado las importaciones de gas, que en la actualidad representan más del 70% del consumo nacional. Esto ha hecho que México haya dejado de ser un país netamente exportador, a uno netamente importador, a diferencia de lo sucedido en los Estados Unidos.

Sin embargo, lo más controvertido durante la administración actual fue el intento del Ejecutivo por promover una reforma constitucional, que hubiera revertido los logros alcanzados con la Reforma de 2013, al menos en materia de electricidad. La iniciativa, plagada de descalificaciones hacia las empresas privadas que han participado en el mercado eléctrico desde hace prácticamente 30 años, mandataba la renacionalización de la generación de electricidad, poniendo en un limbo constitucional a los generadores privados, daba una cuota de mercado (54%) a  la CFE, a la par que suprimía o disminuía las atribuciones de los reguladores, como la CRE o el CENACE, entre otras medidas.

Una posición tan extrema precipitó la creación de un amplio bloque opositor a la reforma constitucional, que aglutinó desde empresarios nacionales e internacionales, hasta partidos políticos de oposición, organizaciones no gubernamentales y opinión pública favorable a la descarbonización. Antes de que se sometiera a votación la reforma constitucional, empresas estadounidenses y mexicanas, así como el gobierno de Estados Unidos, manifestaron su preocupación por los costos políticos y económicos de aprobar la propuesta de reforma constitucional de AMLO. La Secretaria de Energía, Jennifer Granholm, visitó México en enero de 2022 para manifestar su preocupación por las implicaciones de la reforma, advirtiendo de costosas disputas legales si las inversiones estadounidenses se veían afectadas. John Kerry, el representante especial para Cambio Climático de Joe Biden, vino a México tres veces con el mismo propósito. Cartas de congresistas del Partido Demócrata y una declaración de la representante comercial de la Unión Americana, Katherine Tai, subrayaron las consecuencias negativas para la economía mexicana y para la descarbonización energética del país si se aprobaba la reforma constitucional.

 

Como era de esperarse, Morena no alcanzó una mayoría calificada para aprobar el proyecto de reforma constitucional, pero ese era finalmente su verdadero objetivo. Era una iniciativa que al propio Obrador no le interesaba negociar con la oposición. Presionó por ella para polarizar aún más a la clase política, los inversionistas, las empresas y los actores involucrados y la sociedad en general. Al fin y al cabo, la solución la había dado unos días antes una opinión de la Suprema Corte de Justicia respecto de una controversia constitucional promovida por la Comisión Federal de Competencia Económica (COFECE) y los partidos de oposición, a una modificación hecha por AMLO a la Ley de Industria Eléctrica (LIE) en marzo de 2021. Más que declarar constitucional la modificación a dicha ley, la Corte desestimó la controversia sometida por la COFECE, lo que se convirtió en un verdadero golpe de magia que destensó la polarización a la que había llevado el debate sobre la reforma constitucional e hizo posible que AMLO no perdiera cara ante el rechazo tan anunciado de su propuesta de reforma constitucional.

 

 

Las consultas convocadas por Estados Unidos en el marco del TMEC

La opinión de la Corte evitó escalar las diferencias entre los funcionarios del gobierno estadounidense y el gobierno de López Obrador, pero no impidió que en julio de 2022, Katherine Tai , tal y como lo había advertido, convocara a consultas entre gobiernos, al que posteriormente se adhirió el gobierno de Canadá, con miras a someter a arbitraje en el marco del TMEC los cambios realizados a la LIE y otras medidas tomadas por el gobierno y que han afectado las inversiones de su país y asegurado un trato preferencial a las compañías estatales. En efecto, si bien el Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN) excluyó deliberadamente el sector energético dentro de su reglas y principios, su sucesor, el TMEC, incluyó en su normatividad toda la industria energética mexicana, tanto de fósiles como de electricidad. Las consultas comenzaron el 20 de agosto y podrían extenderse por 75 días, o más, para llegar a un acuerdo “mutuamente satisfactorio” entre las partes o, en caso contrario, iniciar un panel de disputas que decidirá sobre el diferendo.

Hasta antes de la visita del Secretario de Estado Anthony Blinken a México, el 12 de septiembre pasado, la postura del gobierno había sido la de volver a escalar el discurso nacionalista y de defensa de la “soberanía energética” ante el “tono” del reclamo por parte de la embajadora Tai. Sin embargo, una vez realizado el encuentro con Blinken, AMLO decidió no pronunciarse al respecto durante la ceremonia del Grito, tal y como lo había advertido, y prefirió acusar a sus adversarios como los impulsores de este conflicto. En otras palabras, el presidente parece ahora interesado en desactivar el diferendo.

Es muy probable que los funcionarios de la Secretaría de Economía hayan explicado al presidente la solidez jurídica con que la Embajadora Tai ha convocado a la reunión de consultas. La modificación a la Ley de Industria Eléctrica (LIE), que da preferencia en el despacho eléctrico a la CFE sobre las compañías privadas, los obstáculos y demoras para otorgar permisos de operación y de comercio de gasolinas a los privados,  la exención otorgada por la CRE solamente a PEMEX para que siga produciendo diésel por encima de los estándares establecidos y la obligación de las compañías privadas para comprar gas natural a la CFE o a PEMEX, son los cuatros reclamos estadounidenses. Dichos reclamos no aluden a violaciones del famoso capítulo 8 del TMEC, del que tanto se ha vanagloriado el presidente porque garantiza la soberanía del país sobre sus recursos energéticos. Las demandas son por violar los principios de trato nacional y no discriminatorio, otorgado por el acuerdo tanto a los bienes como a las empresas provenientes de los países signatarios, y por el sesgo que ha caracterizado a las decisiones de los órganos reguladores.

De todos estos reclamos, el más difícil de desactivar es el que concierne a las modificaciones a la LIE, pues el resto de ellos atañe más bien a procesos administrativos que el gobierno de AMLO podría revertir. En el primer caso, el ejecutivo tendría que enviar una nueva iniciativa de modificación, para que la LIE quede más acorde con las reglas del TMEC, y que sea votada por el congreso, algo que definitivamente se ve muy difícil de lograr por el costo político que implicaría para la administración actual. Por ahora, la única salida que le queda al gobierno es prolongar las reuniones de consulta, revertir selectivamente actos discriminatorios que muestren su voluntad de ajustar sus prácticas administrativas a lo pactado en el acuerdo y, eventualmente, operar el mercado eléctrico como lo había hecho antes de modificar la LIE. Empero, como esta ley es incompatible con algunos artículos y capítulos pactados en el TMEC, es muy probable que tarde o temprano se active un panel que la impugne. La apuesta de AMLO podría ser que el laudo desfavorable a la LIE se emita al final de su sexenio, dejando la solución legal del conflicto a la siguiente administración. De prevalecer un escenario en esta dirección, la reglamentación del TMEC se convertiría en la institución más sólida para garantizar la modernización del sector energético mexicano y asegurar la entrada de energías renovables, en un país en que el Ejecutivo se resiste a aceptar las autonomías y contrapesos creados por legislaturas pasadas. Violentar el acuerdo o, incluso, provocar que Estados Unidos o Canadá renuncien al mismo por la inobservancia mexicana (no hay que olvidar que el TMEC tiene una validez de 16 años, pero habrá una primera revisión en 2026), es sin duda mucho más costoso que capturar a los órganos reguladores internos o modificar la legislación nacional.