2. Proyecciones presupuestarias y la institucionalidad democrática
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Foto de Taylor Brandon vía Unsplash

Evidencia y política social: el PPEF y la apuesta por el desarrollo 

Karla Pinel y Karina Retama

Centro de Investigación y Docencia Económicas (CIDE)

No es necesario enlistar cifras o ser un analista en política pública para saber que la pandemia por COVID-19 ha dejado enormes estragos a su paso. Ante nuevas variantes del virus que dificultan los esfuerzos por contener los contagios, se prevé que la recuperación sanitaria y económica sea más gradual de lo previsto, especialmente en América Latina. En este camino hacia la recuperación hemos observado la necesidad de adaptar rápidamente la acción pública, con el fin de atender las necesidades inmediatas de la población sin descuidar los objetivos de desarrollo de largo plazo de los países.

El gasto gubernamental en salud y programas sociales ha aumentado, requiriendo así ajustes o propuestas de presupuestos extraordinarios para financiarlos. Sin embargo, los gobiernos han hecho diferentes apuestas sobre la mejor forma de atender a sus poblaciones. Muchos recursos han sido invertidos en aminorar los efectos de la pandemia y casi dos años después del encierro, solo algunos recibieron una mano ganadora. En ese sentido, una lección aprendida de la pandemia es que, al decidir en cuáles programas e intervenciones apostar los recursos públicos, lo mejor es contar con evidencia que permita elegir la mejor ruta, considerando los retos particulares a los que se enfrenta cada gobierno. En las siguientes líneas pretendemos explicar cómo, aunque exista más de una estrategia hacia la victoria, el mejor camino es el trazado por la evidencia, y no por buenas intenciones.

Política social, presupuesto y evidencia

Los diseñadores de políticas públicas se enfrentan al reto de sus vidas: atender simultáneamente la crisis sanitaria, la desaceleración económica y la pérdida de confianza de la ciudadanía en los gobiernos. Si bien ningún país estaba listo para lo que venía, la pandemia de COVID-19 ha impactado especialmente a la región latinoamericana, debido a que hemos venido arrastrando años de bajo crecimiento económico, altos niveles de desigualdad y pobreza, rezago educativo, entre otros problemas. México no fue la excepción: la población en situación de pobreza aumentó de 51.9 a 55.7 millones de personas, mientras que la población en situación de pobreza extrema se incrementó de 8.7 a 10.8 millones de personas.

Ante este preocupante panorama, es crucial que los recursos públicos se aprovechen de manera eficiente y eficaz. En un contexto de mayor escasez, la política social de la postpandemia deberá apostar por fortalecer una economía erosionada, devolver estudiantes a las aulas, reparar un sistema de salud desgastado, entre otros. Cada peso empleado en un programa social que no funciona conduce no solo a la desatención de las problemáticas prioritarias actuales (baja capacidad hospitalaria, disminución en los ingresos de las familias, entre otras), sino a un agravamiento de estas y de las condiciones estructurales que venimos arrastrando (desigualdad, pobreza, entre otras). En otras palabras, cada peso mal invertido nos cuesta muy caro.

Para saber qué funciona (o no), los gobiernos invierten en generar información y evidencia que les permita tomar decisiones de política pública acertadas. En el caso de México hay dos instituciones fundamentales para esta tarea: el Instituto Nacional de Estadística y Geografía (INEGI) y el Consejo Nacional de Evaluación de la Política del Desarrollo Social (CONEVAL), que son instituciones reconocidas a nivel internacional por la calidad de la evidencia que generan y por impulsar metodologías innovadoras que permiten generar información pertinente para guiar las políticas públicas. Ambas están comprometidas con reflejar fielmente la realidad de los hogares mexicanos y la evidencia que generan busca atender quirúrgicamente las necesidades del país.

Entre estos instrumentos innovadores para la generación de evidencia, el INEGI levanta encuestas periódicas como la Encuesta Nacional de los Ingresos y Gastos de los Hogares y la Encuesta Nacional de Ocupación y Empleo que, a partir de la voz de la ciudadanía, nos dan un amplio panorama sobre la realidad del país. El INEGI realiza visitas a los hogares mexicanos, entrevistas telefónicas y un robusto levantamiento de datos, lo cual conlleva una importante inversión de recursos humanos y monetarios. Por otro lado, el CONEVAL mide la pobreza y evalúa la política de desarrollo social. Desde su origen en 2007, el CONEVAL ha coordinado más de 2,800 evaluaciones y convirtió a México en el primer país en realizar la primera medición multidimensional oficial de la pobreza. Estos y otros de los numerosos aportes del INEGI y el CONEVAL son insumos fundamentales que, al generarse de manera periódica y rigurosa, sientan las bases para la generación de evidencia de gran utilidad para la toma de decisiones de política pública.

Así pues, un aspecto fundamental de la evidencia es que, efectivamente, sea utilizada por las personas tomadoras de decisiones de manera sistemática. Los resultados de las actividades del monitoreo y la evaluación (MyE) no se traducen automáticamente en mejoras a la política de desarrollo social, sino que tienen que ser relevantes, oportunos y comunicarse de manera adecuada, considerando quiénes son los potenciales usuarios. Además de generar evidencia de calidad, es crucial que ésta sea útil para los procesos de planeación, presupuestación e implementación de la política social de un país. Los ejercicios de MyE no son opcionales, especialmente en contextos en los que se requiere adaptar las políticas públicas a las necesidades cambiantes de la ciudadanía de manera oportuna. De nada sirve innovar en metodologías de recopilación de información o pasar semanas haciendo trabajo de campo para reflejar fielmente la realidad, si la información recuperada no es utilizada en la toma de decisiones.

Reflejo de la evidencia en el presupuesto: el proceso en México

Otro de los aspectos fundamentales del uso de evidencia es verla reflejada en la planeación del presupuesto de un país. Es decir, si tenemos evidencia de que el rojo ganará la siguiente vuelta, lo ideal sería no apostar por el negro. En el caso de México, el proceso presupuestario, desde su diseño hasta su aprobación, involucra a diferentes actores del Ejecutivo y Legislativo. El primer paso consiste en la formulación del Paquete Económico. Este es un conjunto de propuestas sobre los ingresos y egresos del sector público para un periodo fiscal elaborado por la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP). Uno de sus componentes principales es el Proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federación (PPEF), la propuesta de asignación de los recursos públicos para el próximo periodo fiscal, el cual es aprobado por la Cámara de Diputados.

Con el fin de informar la integración y aprobación del PPEF, el CONEVAL publica anualmente las Consideraciones para el proceso presupuestario. Desde diferentes enfoques, este documento presenta información sobre la contribución de las intervenciones gubernamentales al logro de los objetivos de política social del gobierno planteados en el Plan Nacional de Desarrollo. Parte sustancial de la información presentada en estas consideraciones se deriva tanto de las evaluaciones específicas de las intervenciones, como de las evaluaciones integrales por sector. Al tener información sistemática, resumida y oportuna sobre qué programas han sido relevantes (o no) en la disminución de la pobreza y diferentes carencias de desarrollo social y cuáles contribuyeron (o no) al acceso de los derechos sociales, la SHCP y la Cámara de Diputados cuentan con un insumo construido específicamente para orientarlos en el diseño y la aprobación del presupuesto.

El pasado 8 de septiembre, el presidente de México Andrés Manuel López Obrador, presentó a través de la SHCP, ante la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión, el Paquete Económico para el Ejercicio Fiscal 2022, para su discusión y posterior aprobación. Para el ejercicio fiscal del 2022, el Gobierno de México tiene un Gasto Neto Programable[1] que representa un incremento de 13.6% respecto al 2021. Se planea invertir estos recursos en políticas, programas y proyectos que contribuyan a “un desarrollo con bienestar”, alineados al proyecto nacional de la actual administración. Idealmente, ese dinero buscará combatir efectos de la pandemia como la disminución del 6.9% en el ingreso corriente total per cápita, el aumento de 16.2% a 28.2% en la carencia por acceso a los servicios de salud y la caída en la tasa de ocupación; sin embargo, con ese presupuesto no solo se deben combatir los adeudos de la pandemia, sino también los desafíos estructurales que México ha enfrentado por décadas.

Después de casi dos años de batalla para atender las necesidades de un sistema de salud exhausto y en respuesta al incremento en la carencia de acceso a servicios de salud entre 2019 y 2020, el PPEF propone un gasto funcional en salud de 704.0 mil millones de pesos, lo que supone un incremento de 15.2% con respecto al monto aprobado para 2021. Este es el mayor incremento en el gasto de salud propuesto en los últimos años. Cabe destacar que este incremento en el presupuesto al sector salud atiende una de las recomendaciones que se derivan de las consideraciones presupuestales del CONEVAL para el PPEF 2022, de reducir las brechas de atención hospitalarias. El incremento de presupuesto a los programas de “Actividades de Apoyo Administrativo” y “atención a la Salud” buscan fortalecer el sistema de salud pública mexicano y reducir el rezago histórico en el número de médicos y enfermeros por paciente. Tras la labor incansable del personal de salud para combatir la pandemia y el aumento en los gastos en salud de las familias mexicanas, esta decisión responde a la evidencia sobre la mejor ruta para fortalecer el acceso equitativo a servicios de salud de calidad.

En el ámbito de la educación, el aprendizaje a distancia ha representado desafíos inimaginables no solo para la niñez, sino también para los docentes, madres y padres de familia. De acuerdo con la Evaluación Inicial de la Estrategia Aprende en Casa 2021 elaborada por CONEVAL, el acceso a medios tecnológicos, el aumento en la carga de trabajo de los docentes y directivos, además de la necesidad de involucramiento de los padres y madres de familia, son solo algunos de los desafíos que significó la educación a distancia para los hogares mexicanos. A pesar del esfuerzo que esta estrategia representó, evidente para todas las familias mexicanas, los gastos categorizados en el PPEF bajo la categoría de “educación” asciende a 883,929 millones de pesos, solo 1.9% más de lo aprobado en 2021. Tras la pandemia, tenemos una enorme deuda con la niñez mexicana, que no será saldada si no se apuesta lo suficiente en su futuro.

Ciertamente, los retos a los que nos seguimos enfrentando a casi dos años del encierro siguen siendo enormes. Aunque algunos de estos desafíos, esclarecidos dentro de las Consideraciones, fueron tomados en cuenta para el proceso presupuestario 2022, la actual administración le sigue apostando presupuestos crecientes a Petróleos Mexicanos, la Guardia Nacional y al Tren Maya, mientras que ha reducido los recursos a ciencia y tecnología, y a la Comisión Nacional de Derechos Humanos. Con miras a la recuperación de la pandemia y para no dejar de lado los objetivos de desarrollo de largo plazo, los tomadores de decisiones y los diseñadores de política pública están ante la oportunidad de delinear políticas públicas no solo para hacer política. Es imperativo que los diferentes actores involucrados en el proceso presupuestario aprovechen la evidencia disponible para apostarle a las estrategias de política pública que necesita y merece la población mexicana. Es momento de jugar la mano ganadora.

Notas: 

[1] El GNP se refiere al gasto que se destina a proveer bienes y servicios públicos a la población.