2022: insuficiencia presupuestal crónica

​

Enrique Provencio

Investigador asociado del Programa Universitario de Estudios del Desarrollo, de la UNAM.

 

 

 

En México, durante el trienio 2019-2021 se replantearon estrategias y programas en materia social y económica. En algunos aspectos, el cambio ocurrió desde el inicio del actual gobierno, a fines de 2018. Las nuevas definiciones se expresaron, al menos en parte, en el presupuesto federal, pero la política hacendaria tuvo un comportamiento paradójico: su orientación general no fue modificada en lo esencial, aunque sí tuvo ciertos giros notorios, sobre todo en los programas insignia o en otros que venían de tiempo atrás y que se ampliaron en las cuatro obras de infraestructura más conocidas.

​

¿Qué viene para el trienio 2022-2024, el segundo del gobierno en curso, en la política de finanzas públicas? Para decirlo en breve, los próximos años el Gobierno Federal enfrentará restricciones que le impedirán elevar en forma apreciable el presupuesto, salvo en unos pocos programas en los que ha hecho un compromiso político irrenunciable. Para poder sostener las acciones emblemáticas, destacadamente la pensión a adultos mayores, cuyo costo seguirá creciendo hasta 2024, y para concluir las obras clave de esta administración, los destinos del gasto en su mayoría se mantendrán estables a precios constantes; pocos tendrán una mejora y algunos más incluso empeorarán, no solo para 2024, sino incluso más adelante.

​

​

Una estrategia convencional

​

¿Por qué no cambió la orientación general de la política hacendaria? Porque en la agenda nunca estuvo la superación de la insuficiencia fiscal que nos aqueja, que no es nueva sino de larga data. El Presupuesto de Egresos de la Federación (PEF) enfrenta restricciones que se acentúan en periodos de crisis e impiden atacar los grandes rezagos nacionales en los bienes y servicios públicos, en las desigualdades sociales y económicas, en las disparidades regionales, en la infraestructura y en el fomento productivo.

​

¿Por qué esa insuficiencia presupuestal? Por la baja recaudación tributaria, origen y marca de la anemia del financiamiento público. Lo que no está en la agenda gubernamental es una reforma que incremente sustancialmente los ingresos gubernamentales, los federales sí, y también los de estados y municipios. De forma reiterada, el Presidente de la República ha sostenido que no habrá nuevos tributos ni tasas más altas de impuestos, que las medidas para evitar la corrupción e impedir la evasión, el ejercicio honesto del gasto público y la reducción de los costos de la administración tributaria, liberarán los fondos necesarios para el desarrollo. No está ocurriendo eso.

​

Todas estas medidas de erradicación de la corrupción y de eficiencia presupuestal son plausibles, indispensables, un acierto sin duda. Lamentablemente, no resuelven la insuficiencia presupuestal ni la anemia hacendaria en general, como se ve con claridad en el programa económico para 2022 y en el escenario establecido al 2027. De 2019 a 2021 hubo una reorientación del presupuesto a favor de algunas funciones sociales y de pocas obras de infraestructura. Esto es cierto y también lo es que, en lo fundamental, la política hacendaria mexicana no ha tenido cambios de fondo y sigue basada en las directrices de consolidación fiscal que se pusieron en práctica a partir de 2015. Este es el primer rasgo de lo que puede llamarse una estrategia hacendaria convencional. Y el segundo rasgo es la ya mencionada resistencia a emprender reformas más ambiciosas para superar la precariedad fiscal.

​

​

Respiro para 2022

​

Las iniciativas presentadas por el Ejecutivo Federal el 8 de septiembre de 2021 a la nueva Legislatura, empero, dan un respiro a las restricciones del primer trienio del actual gobierno, a pesar de que seguirá prevaleciendo la precariedad fiscal, que nos atará las manos los próximos años y que nos mantendrá en la insuficiencia presupuestaria. Las mejoras son posibles por la recuperación económica de 2021 y la esperada para 2022, que sostienen los ingresos públicos por efecto de la expansión de las actividades.

​

Si todo sale según las previsiones, el presupuesto federal para 2022 se relajará en comparación con años anteriores y algunos programas tendrán mejoras. En general, sin embargo, las restricciones continuarán y en algunos casos importantes empeorarán. En el siguiente quinquenio, al menos, las estimaciones apuntan a que seguirán las insuficiencias en temas críticos del desarrollo, como la salud o el medio ambiente, o incluso que se agravarán, como es el caso de la inversión pública.

​

Entre los puntos positivos del programa hacendario de 2022 está la mejora real de 8.6 por ciento del gasto neto total, en comparación con 2021, lo cual puede contribuir a la recuperación de la economía. Mejora también la inversión pública (en 14 por ciento real), y las participaciones (en 6.7 por ciento real), que significan la mayor parte del financiamiento de los gobiernos estatales. Los principales incrementos presupuestales de 2022, vistos por la clasificación funcional, se ubican en la protección social, donde están los programas prioritarios de transferencias monetarias directas.

​

Visto por sectores, el de salud tiene una mejora importante (más de 14 por ciento real) para vacunación y personal para combatir la pandemia de COVID-19, entre otros rubros que tendrán más recursos. El crecimiento más alto lo registra turismo, por el Tren Maya, y también observan un alza elevada la Secretaría de Bienestar, y la de Seguridad Pública y Protección Ciudadana. Dentro de las funciones sociales, el programa de Pensión para el Bienestar de las Personas Adultas Mayores es el que tiene una mejora más significativa, con 70 por ciento de crecimiento y casi cien mil millones de pesos adicionales.

​

En la ampliación de la inversión pública, las prioridades se encuentran de nuevo en las obras de infraestructura que, desde el principio del actual gobierno, se colocaron como las de más alta prioridad, además del sector energético, que absorbe más de la mitad de la inversión.

​

Parecería una contradicción decir que el presupuesto de 2022 significa un respiro frente a los años previos, y a la vez sostener que la precariedad hacendaria continúa. No es así. En el cuadro 1 puede verse la trayectoria del gasto programable del sector público presupuestario entre 2007 y 2022, como proporción del producto interno bruto (PIB). Se advierte que el punto máximo se alcanzó en 2016, con 20.7 por ciento del PIB, lo que en buena medida fue posible por la reforma fiscal de 2013, y que desde entonces ya no se ha regresado a ese punto, que tampoco se alcanzará en los siguientes cinco años posteriores a 2022. La mejora de 2020 fue en buena medida ilusoria, pues se debió al desplome de 8.5 por ciento en la base de referencia, que es el producto. En 2020, el gasto programable será de 18.5 por ciento del PIB, una proporción menor a la de 2020 y 2021.

​

​

​

Cuadro 1. Distribución del gasto programable del sector público presupuestario, según su clasificación funcional, 2007-2022. % del PIB.