2. Proyecciones presupuestarias y la institucionalidad democrática
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Foto de Ivan Henao vía Unsplash

2022: insuficiencia presupuestal crónica

Enrique Provencio

Investigador asociado del Programa Universitario de Estudios del Desarrollo, de la UNAM.

 

 

 

En México, durante el trienio 2019-2021 se replantearon estrategias y programas en materia social y económica. En algunos aspectos, el cambio ocurrió desde el inicio del actual gobierno, a fines de 2018. Las nuevas definiciones se expresaron, al menos en parte, en el presupuesto federal, pero la política hacendaria tuvo un comportamiento paradójico: su orientación general no fue modificada en lo esencial, aunque sí tuvo ciertos giros notorios, sobre todo en los programas insignia o en otros que venían de tiempo atrás y que se ampliaron en las cuatro obras de infraestructura más conocidas.

¿Qué viene para el trienio 2022-2024, el segundo del gobierno en curso, en la política de finanzas públicas? Para decirlo en breve, los próximos años el Gobierno Federal enfrentará restricciones que le impedirán elevar en forma apreciable el presupuesto, salvo en unos pocos programas en los que ha hecho un compromiso político irrenunciable. Para poder sostener las acciones emblemáticas, destacadamente la pensión a adultos mayores, cuyo costo seguirá creciendo hasta 2024, y para concluir las obras clave de esta administración, los destinos del gasto en su mayoría se mantendrán estables a precios constantes; pocos tendrán una mejora y algunos más incluso empeorarán, no solo para 2024, sino incluso más adelante.

Una estrategia convencional

¿Por qué no cambió la orientación general de la política hacendaria? Porque en la agenda nunca estuvo la superación de la insuficiencia fiscal que nos aqueja, que no es nueva sino de larga data. El Presupuesto de Egresos de la Federación (PEF) enfrenta restricciones que se acentúan en periodos de crisis e impiden atacar los grandes rezagos nacionales en los bienes y servicios públicos, en las desigualdades sociales y económicas, en las disparidades regionales, en la infraestructura y en el fomento productivo.

¿Por qué esa insuficiencia presupuestal? Por la baja recaudación tributaria, origen y marca de la anemia del financiamiento público. Lo que no está en la agenda gubernamental es una reforma que incremente sustancialmente los ingresos gubernamentales, los federales sí, y también los de estados y municipios. De forma reiterada, el Presidente de la República ha sostenido que no habrá nuevos tributos ni tasas más altas de impuestos, que las medidas para evitar la corrupción e impedir la evasión, el ejercicio honesto del gasto público y la reducción de los costos de la administración tributaria, liberarán los fondos necesarios para el desarrollo. No está ocurriendo eso.

Todas estas medidas de erradicación de la corrupción y de eficiencia presupuestal son plausibles, indispensables, un acierto sin duda. Lamentablemente, no resuelven la insuficiencia presupuestal ni la anemia hacendaria en general, como se ve con claridad en el programa económico para 2022 y en el escenario establecido al 2027. De 2019 a 2021 hubo una reorientación del presupuesto a favor de algunas funciones sociales y de pocas obras de infraestructura. Esto es cierto y también lo es que, en lo fundamental, la política hacendaria mexicana no ha tenido cambios de fondo y sigue basada en las directrices de consolidación fiscal que se pusieron en práctica a partir de 2015. Este es el primer rasgo de lo que puede llamarse una estrategia hacendaria convencional. Y el segundo rasgo es la ya mencionada resistencia a emprender reformas más ambiciosas para superar la precariedad fiscal.

Respiro para 2022

Las iniciativas presentadas por el Ejecutivo Federal el 8 de septiembre de 2021 a la nueva Legislatura, empero, dan un respiro a las restricciones del primer trienio del actual gobierno, a pesar de que seguirá prevaleciendo la precariedad fiscal, que nos atará las manos los próximos años y que nos mantendrá en la insuficiencia presupuestaria. Las mejoras son posibles por la recuperación económica de 2021 y la esperada para 2022, que sostienen los ingresos públicos por efecto de la expansión de las actividades.

Si todo sale según las previsiones, el presupuesto federal para 2022 se relajará en comparación con años anteriores y algunos programas tendrán mejoras. En general, sin embargo, las restricciones continuarán y en algunos casos importantes empeorarán. En el siguiente quinquenio, al menos, las estimaciones apuntan a que seguirán las insuficiencias en temas críticos del desarrollo, como la salud o el medio ambiente, o incluso que se agravarán, como es el caso de la inversión pública.

Entre los puntos positivos del programa hacendario de 2022 está la mejora real de 8.6 por ciento del gasto neto total, en comparación con 2021, lo cual puede contribuir a la recuperación de la economía. Mejora también la inversión pública (en 14 por ciento real), y las participaciones (en 6.7 por ciento real), que significan la mayor parte del financiamiento de los gobiernos estatales. Los principales incrementos presupuestales de 2022, vistos por la clasificación funcional, se ubican en la protección social, donde están los programas prioritarios de transferencias monetarias directas.

Visto por sectores, el de salud tiene una mejora importante (más de 14 por ciento real) para vacunación y personal para combatir la pandemia de COVID-19, entre otros rubros que tendrán más recursos. El crecimiento más alto lo registra turismo, por el Tren Maya, y también observan un alza elevada la Secretaría de Bienestar, y la de Seguridad Pública y Protección Ciudadana. Dentro de las funciones sociales, el programa de Pensión para el Bienestar de las Personas Adultas Mayores es el que tiene una mejora más significativa, con 70 por ciento de crecimiento y casi cien mil millones de pesos adicionales.

En la ampliación de la inversión pública, las prioridades se encuentran de nuevo en las obras de infraestructura que, desde el principio del actual gobierno, se colocaron como las de más alta prioridad, además del sector energético, que absorbe más de la mitad de la inversión.

Parecería una contradicción decir que el presupuesto de 2022 significa un respiro frente a los años previos, y a la vez sostener que la precariedad hacendaria continúa. No es así. En el cuadro 1 puede verse la trayectoria del gasto programable del sector público presupuestario entre 2007 y 2022, como proporción del producto interno bruto (PIB). Se advierte que el punto máximo se alcanzó en 2016, con 20.7 por ciento del PIB, lo que en buena medida fue posible por la reforma fiscal de 2013, y que desde entonces ya no se ha regresado a ese punto, que tampoco se alcanzará en los siguientes cinco años posteriores a 2022. La mejora de 2020 fue en buena medida ilusoria, pues se debió al desplome de 8.5 por ciento en la base de referencia, que es el producto. En 2020, el gasto programable será de 18.5 por ciento del PIB, una proporción menor a la de 2020 y 2021.

Cuadro 1. Distribución del gasto programable del sector público presupuestario, según su clasificación funcional, 2007-2022. % del PIB.

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r) revisado. p) propuesto.

 

Fuente: elaboración basada en SHCP, Estadísticas Oportunas de Finanzas Públicas (para el periodo 2007-2020), y SHCP, 2021, Criterios Generales de Política Económica para 2022 (para los años 2021 y 2022).

También es cierto que se ha llevado a cabo una reorientación funcional del gasto programable, como se registra en el mismo cuadro 1. En comparación con el periodo 2016-2018, el cambio ha consistido en que ahora se ejercen más recursos en las funciones de desarrollo social, y menos en las de desarrollo económico y de gobierno. Sin embargo, la proporción del PIB que se destinará a  desarrollo social en 2022 será similar a la de 2015. Claro que hay cambios muy importantes en los programas y en la forma de ejercerlos, pero según esta medida de esfuerzo y tomando en cuenta los grandes agregados, las funciones de desarrollo social del presupuesto apenas se están restableciendo.

Hay que observar, sin embargo, que no todas las áreas sociales han recuperado su gasto en estos años. El cuadro 2 muestra que la protección social, donde se clasifican los programas más destacados de transferencias monetarias directas (pensión de personas adultas mayores y becas, y donde antes se encontraba Progresa, que luego fue Oportunidades y enseguida Prospera, entre otros) es la que realmente ha cobrado peso en el presupuesto social, a costa de sus demás componentes.

Cuadro 2. Componentes de la función desarrollo social del gasto programable del sector público presupuestario, 2007-2022, % del PIB.

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Incluye recreación, cultura y otras manifestaciones sociales. r) revisado. p) propuesto.

 

Fuente: elaboración basada en SHCP, Estadísticas Oportunas de Finanzas Públicas (para el periodo 2007-2020), y SHCP, 2021, Criterios Generales de Política Económica para 2022 (para los años 2021 y 2022).

De nuevo debe decirse que hay cambios relevantes en el contenido de los programas y que estas comparaciones se refieren a las magnitudes generales, pero dan cuenta de que en el periodo posterior a 2015, las restricciones presupuestarias han limitado el margen de acción de las políticas de desarrollo, orillando a restringir unas funciones de gasto para fortalecer otras, con un saldo final positivo para unas y negativo para otras. Al respecto, hay varias consideraciones relevantes; una de ellas es que en 2022 la educación recibirá la proporción del PIB más baja después de 2007. En 2021, el presupuesto educativo terminará siendo casi 11 por ciento menor a precios constantes, en comparación con el de 2015. En medio ambiente el saldo es aún más negativo: en 2021 su presupuesto habrá perdido 61 por ciento, en relación con 2015. Vivienda y servicios sociales a la comunidad han perdido en su gasto un 43%, en el mismo lapso de 2015 a 2021. Una segunda consideración es que, en el caso del presupuesto de salud, en 2022 apenas se estará alcanzando la proporción del PIB equivalente a la registrada en 2012. Es probable que los programas sociales y los servicios públicos de salud, educación y otros se estén ejerciendo con más rectitud y eficiencia, y que tengan mejores resultados, pero no parece ser el caso al menos en términos de progresividad, como lo mostró la Encuesta de Ingreso y Gasto de los Hogares de 2020.

Nuestra anomalía hacendaria [1]

En conjunto, durante los cinco años posteriores a 2022 los gastos federales se mantendrán constantes y, en el mejor de los casos, aumentarán al ritmo que lo haga el producto, si la inflación no se come su capacidad de acción. El agregado más relevante es el presupuesto programable, que contiene los pagos del personal, la operación y las inversiones necesarias para mejorar y mantener funcionando los servicios públicos y las funciones administrativas, sociales y económicas que dependen de la acción gubernamental. Todo esto representará en 2022 el 18.5 por ciento del producto interno bruto y para 2027 se proyecta que este se ubique en 17.4 por ciento. Crecerán las pensiones y otros componentes, que le impondrán restricciones a los demás destinos del presupuesto (ver cuadro 3).

El problema de fondo que impedirá disponer de un mayor presupuesto es la anomalía hacendaria mexicana, la histórica insuficiencia de la recaudación tributaria. Esta se ocultó mientras los ingresos petroleros o el endeudamiento lo permitieron, pero era visible desde hace mucho tiempo y sigue sin tener soluciones en la práctica, aunque haya muchas propuestas para enfrentarla.

Aquí la magnitud que importa es la proporción que se capta por ingresos públicos tributarios, en comparación con el producto, que será de 14% en 2022. Si se confronta con las necesidades presupuestales, con la capacidad económica nacional, con lo que el resto del mundo capta por la tributación o con otros criterios, se trata de una relación muy baja, de una anomalía.

El esfuerzo fiscal que se realiza en México, está por debajo del que en promedio realizan los países africanos, por ejemplo, o siete puntos del producto menos de la tributación que se genera en América Latina. La Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico tiene una captación mayor en casi 18 puntos porcentuales del producto que la mexicana. Se puede seguir con las comparaciones[2] y constatar que, en relación con la combinación de criterios como el tamaño de la economía, de la población y del desarrollo, el de México es un caso atípico.

Es una anomalía que seguimos reproduciendo cíclicamente, y que no se ha superado a pesar de intentos más o menos explícitos desde hace unos sesenta años, sin contar otras  tentativas previas. También es uno de los rasgos más arraigados de nuestra condición nacional, no solo de la económica, también de la política y social, parte de un acuerdo colectivo no explícito que ocasiona muchas de las insuficiencias del desarrollo, de las desigualdades y de la incapacidad para superar la pobreza, entre otros.

En estos años, la estrategia ha consistido en mejorar la recaudación, eliminar privilegios y corrupciones y mejorar la administración tributaria. Hay algunos resultados positivos y, sobre todo, una señal política para lograr que se pague lo que la ley establece. De mantenerse el esfuerzo, y si el escenario macroeconómico evoluciona según lo esperado, hacia 2027 la recaudación se ubicará en 14.3 por ciento del producto, menos de medio punto porcentual adicional a lo estimado para 2022, lo que será claramente insuficiente para enfrentar las necesidades de una población que, para entonces, habrá crecido en aproximadamente 6 millones de personas, y también muy por debajo de lo que requerimos para paliar los impactos de la crisis.

Si se miran los ingresos totales, tributarios y no tributarios, hacia 2027 el resultado esperado es desalentador, pues ya no se volverá siquiera a los niveles de mediados de la década pasada. La razón es que los ingresos petroleros totales y los del Gobierno Federal, ya no compensarán la baja captación tributaria, como ocurrió en el pasado, al menos hasta 2013.

Cuadro 3. Algunos componentes clave del ingreso y el gasto del sector público presupuestario 2012-2022, y estimaciones a 2027. % del PIB.

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* Ingresos petroleros del Gobierno Federal. r) revisado. p) propuesto. e) estimado. Fuente: elaboración basada en SHCP, Estadísticas Oportunas de Finanzas Públicas (para el periodo 2012-2020), y SHCP, 2021, Criterios Generales de Política Económica para 2022 (para los años 2021 - 2027).

El esfuerzo de mejora recaudatoria realizado a partir de 2019, no solo ha enviado un fuerte mensaje político, sino también ha conseguido que en años tan complejos como los de 2019 a 2021, la captación tributaria no haya mermado más. Sin embargo, lo que muestran las propias previsiones contenidas en el programa económico de 2022 es que ese esfuerzo estará encontrando muy pronto su tope, con todo y las modificaciones previstas a distintas leyes fiscales. En otras palabras, la insuficiencia hacendaria continuará.

El Gobierno de la República está desaprovechando su fuerza política y su capacidad de persuasión en este tema. La decisión de no avanzar con una reforma fiscal tendrá elevados costos sociales en los próximos años, los está teniendo ya en el presente.

Si se gasta ahora con honradez y con eficiencia, dejaría de tener congruencia uno de los viejos argumentos en contra de la mayor recaudación, que sostenía que no tenía sentido cobrar más impuestos con la corrupción predominante.

Estamos llegando a un nuevo tope en los ingresos públicos, que limitará el presupuesto, hasta donde permite ver el escenario de 2022 a 2027. Es indispensable retomar el debate y generar los acuerdos necesarios para superar nuestra crónica anomalía hacendaria.

Para la reorientación y el desarrollo, es indispensable lograr una mayor recaudación orientada a tener un presupuesto más amplio, que se gaste con un criterio distributivo, en bienes de beneficio público, con más inversión, mediante un arreglo satisfactorio entre la Federación y los estados, con criterios de desarrollo regional.

Notas:

 

[1] Esta sección (“Nuestra anomalía hacendaria”) proviene, con algunos cambios, de la nota del mismo nombre publicada por el autor en la plataforma México Social el 1º de octubre de 2021. Se puede ver en: https://www.mexicosocial.org/nuestra-anomalia-hacendaria/ 

 

[2] OECD, 2021. Global Revenue Statistics Database, en:   https://compareyourcountry.org/tax-revenues-global