4. Sobre el acceso a servicios de salud en México

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Foto de Haley Lawrence vía Unsplash

Gobernanza en salud: la sociedad civil en la construcción de políticas integrales

 
Juan Méndez

Jefe del Colectivo Cero Desabasto (Nosotrxs)

 

 

 

En los últimos tres años, diversos grupos de pacientes han tomado las calles y otros espacios civiles para exigir la entrega de tratamientos de manera oportuna y con la calidad adecuada en hospitales públicos del país. Sólo un puñado de estos grupos han logrado la atención necesaria para que sus demandas sean atendidas por las autoridades. Quienes no, se organizan para tejer redes de apoyo y colaboración que les permitan acceder a ciertos tratamientos en caso de emergencia. Hay otros miles que se ampararon para garantizar el acceso a quimioterapias u otros medicamentos para sus hijos o familiares, obligando al gobierno a acatar sus propias leyes. Sin embargo, ¿es necesario recurrir a estas vías legales de última instancia para la garantía de derechos? Pareciera un despropósito tener que tramitar una demanda para lograr el acceso a los medios básicos para una vida digna.

Pese a las diferencias de cada caso, todos confluyen en una premisa esencial, la vulneración sistemática al derecho humano a la salud reconocido por las leyes mexicanas. Las reformas a la política nacional de salud, en conjunto con los efectos de las diversas crisis que atraviesa el país a causa de la pandemia, han puesto nuevas barreras al acceso efectivo a medicamentos e insumos para la salud. Muestra de ello es que el 41.4% del total de gasto en salud (OCDE, 2021) de México corresponde al gasto de bolsillo hecho por pacientes para la compra de sus medicamentos. Diversos actores de la sociedad civil han hecho frente a estas barreras desde distintos frentes, entre ellos destaca el colectivo Cero Desabasto: una red de más de 60 organizaciones que mapean el desabasto de medicamentos en el país y posibles casos de corrupción. Por medio de su plataforma digital siguen la pista de la situación que atraviesa México en relación acceso a insumos para la salud.

El colectivo también realiza trabajos de contraloría social mediante estrategias de transparencia de datos. De acuerdo con el Informe de Transparencia en Salud, en 2019, el Instituto Mexicano del Seguro Social reportó un surtimiento efectivo o completo de recetas a nivel nacional del 98% y para el siguiente año el índice cae drásticamente al 92%. Es decir, de acuerdo con los registros del propio IMSS 15.9 millones de recetas no fueron surtidas de forma efectiva en 2020 frente a las 5 millones del año previo —tres veces más recetas incompletas y/o negadas en su totalidad. En menor o mayor medida, el aumento generalizado en el desabasto se repite en otros subsistemas de salud como el ISSSTE, INSABI, PEMEX, Hospitales de Alta Especialidad, Institutos Nacionales de Salud y Servicios de Salud de las Fuerzas armadas.

Paralelamente, el informe evidencia que en 2019 se presentaron un total de 9 mil 862 quejas por conceptos referentes al no surtimiento de medicamentos en las distintas instancias públicas del país, mientras que en 2020 sumaron 14 mil 641 (un incremento del 48%). En general, a nivel nacional fueron interpuestas más de 24 mil quejas en los últimos dos años, con un alza importante en el primer semestre de 2020, sin incluir los más de 3 mil 500 reportes ciudadanos en la plataforma cerodesabasto.org. Pese a ello, la Comisión Nacional de los Derechos Humanos no ha presentado alguna recomendación en la materia y ha mantenido un perfil bajo en relación con las quejas de miles de pacientes en México.

La intermitencia o desabasto de medicinas en este par de años concuerda con el cambio de atribuciones de compra entre el IMSS y la Oficialía Mayor de la Secretaría de Hacienda (SHCP), previo a la llegada del virus Sars-CoV-2 al territorio. Se advierte que para inicios de 2021 existe una tendencia de aumento de recetas no surtidas efectivamente —más de 1.5 millones de recetas en diciembre 2020 entre las principales instituciones en salud. Esto se agrava al considerar que la Oficina de las Naciones Unidas de Servicios para Proyectos (UNOPS) y el Instituto de Salud para el Bienestar (INSABI) sólo han acordado el 40% del total de adjudicaciones de claves de insumos para cubrir la demanda en salud del país en 2021 (INEFAM, 2021; Latinus, 2021).

Estos datos no sólo son preocupantes desde el punto de vista de vulneraciones sistemáticas a la atención médica, muestran puntos clave en los cuales urge reforzar acciones (políticas, sanitarias y económicas) para evitar que se agraven las distintas crisis que atraviesa el país. De acuerdo con la OCDE (2016) la participación ciudadana en el ciclo de políticas públicas del sector salud es mayor que en las demás áreas de gobierno. Como Estado parte de la OCDE, en México existe una ventana de oportunidad para aprovechar el conocimiento y experiencia de diversos actores sociales (grupos de pacientes, organizaciones de la sociedad civil, academia, etc.) para lograr implementar una estrategia efectiva de gobierno abierto en salud. De tal suerte que sea posible avanzar hacia un acceso universal a salud, tal y como se establece en el Plan Nacional de Desarrollo 2019-2024 y el Programa Sectorial de Salud 2020-2024.

Aunque las distintas administraciones gubernamentales han implementado estrategias para garantizar este derecho, los resultados son limitados y en ocasiones ocluidos entre sí por afinidades políticas. La falta de coordinación en el Sistema Nacional de Salud ha generado costos humanos y económicos que urgen ser atendidos por las autoridades. Faltan de espacios de diálogo y colaboración que diseñen alternativas de solución a los problemas estructurales que provocan el desabasto de medicamentos en México. Una de las vías para lograr un Sistema Nacional de Salud más robusto es a través de la gobernanza democrática, en el entendido de que la construcción colectiva de consensos lleva siempre a los mejores resultados en política pública y desarrollo humano.

La participación colectiva y la construcción de consensos son fundamentales para definir acciones humanitarias concretas que ayuden a garantizar derechos, en este caso a la salud a través del acceso efectivo a medicamentos e insumos. Tomando como base la cultura de gobernanza democrática, es posible generar estrategias innovadoras que fomenten la transparencia, rendición de cuentas, crecimiento inclusivo y desarrollo sostenible en el sector salud. Para ello es importante crear los espacios pertinentes donde se puedan exponer los errores sin miedo a represalias, con miras a trabajar en propuestas de solución de la mano de autoridades y expertos.

Para implementar una estrategia de gobierno abierto en cualquier área de política pública son necesarios tres aspectos esenciales: un marco legal, un centro de gobierno y recursos (OCDE, 2016). En cuanto al primero, pese a que el entramado jurídico mexicano en materia de salud es uno de los más robustos en América Latina, muchos cambios a la estructura, normas y procesos en el Sistema Nacional de Salud siguen siendo necesarios. Por ejemplo, la actual administración fue fuertemente criticada por las reformas al vapor que aprobó para cambiar los procesos de adquisición y distribución de medicamentos (Impunidad Cero y Justicia Justa, 2021). Pero se demostró que bajo el programa de compra consolidada dirigido por el IMSS entre 2008 y 2018, hubo un sobrecosto en la compra de insumos para la salud de 18.4 mil millones de pesos (PODER, 2021).

Aunque necesarios, los cambios imprevistos y poco planeados en los procesos de compra consolidada dejaron a miles de familias en una situación de indefensión por la falta de sus medicamentos. Todavía son necesarios más cambios al marco legal en salud para hacer una realidad el acceso efectivo a insumos, pero en el camino es importante recordar su adaptación conforme al aspecto más crucial: la salud de las y los pacientes.

En cuanto al segundo aspecto, un centro de gobierno es fundamental para mantener un liderazgo que permita la coordinación efectiva de actividades a lo largo del proceso de política pública. Este centro debe estar coordinado por autoridades gubernamentales a la par de actores sociales involucrados en la materia y debe tener capacidad de toma de decisiones. En consideración del ambiente de polarización entre los distintos actores involucrados en la Cadena de Acceso a Medicamentos, es indispensable que el gobierno tome iniciativa para romper con las barreras que impiden una colaboración efectiva entre las partes. Por su parte, la sociedad civil debe fortalecer su poder de agenda y procesos de contraloría social para ser un contrapeso firme que impulse los intereses de los pacientes en los procesos de toma de decisiones.

Los mayoría de los esfuerzos de gobernanza en salud hasta el momento se han mantenido al margen de consultas a expertos y mesas de diálogo, más que en participaciones vinculantes que se sostengan en procesos de co-decisión y co-producción de estrategias. La salud, al ser un tema público, requiere de la participación de todos los actores sociales involucrados para no dejar a nadie atrás y así garantizar políticas integrales e inclusivas. Un centro de gobierno bien equilibrado permitiría un rediseño efectivo de política pública en el cual se establezcan responsabilidades claras para coordinar, monitorear y evaluar acciones hacia un acceso efectivo a medicamentos e insumos para la salud.

Por último, es importante contar con los suficientes recursos económicos, humanos y tecnológicos para lograr una estrategia robusta de gobierno abierto en salud. Un sistema de salud que se encuentra en jaque —como el nuestro y como gran parte de Latinoamérica— no necesita ahorros o recortes, necesita la suficiente inversión para salvaguardar su obligación principal: brindar atención médica oportuna y con la calidad adecuada. Dada la crisis por covid-19, gran parte de los recursos de nuestro sistema se han destinado a la batalla contra la pandemia; un año y medio más tarde, urge replantear la distribución de recursos de tal manera en que se maximicen los beneficios, considerando las alianzas a disposición para crear un gobierno abierto en salud.

Las alianzas entre el gobierno y otros actores sociales son una parte importante para lograr una estrategia intersectorial eficiente en salud. Por un lado, el gobierno puede apoyar con los recursos económicos necesarios para establecer un centro de gobierno, por otro, la sociedad civil y academia pueden prestar los recursos humanos y tecnológicos necesarios para su correcta implementación. Bajo el paraguas de la transparencia y rendición de cuentas, es posible trazar todos los recursos para garantizar que estén siendo usados conforme a lo requerido.

En 2020, Nosotrxs en colaboración con el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD México) lanzaron un proyecto de planeación estratégica con más de 70 actores involucrados en el acceso a insumos para la salud —autoridades, grupos de pacientes, academia, industria.  Juntos establecieron una guía técnica de posibles soluciones para la mejora del Cadena de Acceso a Medicamentos, así como un precedente de la voluntad que existe para generar una alianza en salud.

Reconociendo al gran trabajo detrás, nuevas y mejores acciones deben ser tomadas a cabo para avanzar hacia una política en salud que verdaderamente garantice un acceso universal. Transitar hacia la horizontalidad en la toma de decisiones en salud beneficiaría tanto a las autoridades como a la ciudadanía para lograr un objetivo en común: potenciar el derecho a la salud como medio a una vida digna. Es hora de dejar atrás los intereses de unos cuantos y poner al frente los derechos de la mayoría.

 

Bibliografía

 

Colectivo Cero Desabasto y Nosotrxs. (2021). Informe de Transparencia en Salud 2019-2020. Nosotrxs. https://cerodesabasto.org/

 

Instituto Farmacéutico de México – INEFAM. (junio 2021). Reporte especial: Estructura general de la compra consolidada de medicamentos organizadas por la UNOPS para el abasto 2021. Claves desiertas y adjudicadas. Instituto Farmacéutico de México.

 

Impunidad Cero y Justicia Justa (febrero 2021). Operación Desabasto: Así detonó la escasez de medicamentos. El Universal. https://www.impunidadcero.org/articulo.php?id=146&t=operacion-desabasto

Latinus_US. (17 junio 2021). Capítulo 48. [Archivo de video]. YouTube. https://youtu.be/1QF0u2wtTBs

 

Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos. (2021). Health spending (indicator). doi: 10.1787/8643de7e-en (Accesado el 24 junio 2021) https://data.oecd.org/healthres/health-spending.htm

 

Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos. (2016). Gobierno Abierto. Contexto mundial y el camino a seguir: aspectos clave. OCDE-library. https://www.oecd.org/gov/Open-Government-Highlights-ESP.pdf

 

Proyecto sobre Organización, Desarrollo, Educación e Investigación (PODER). 2021. Salud Dinero y Corrupción. PODER y Nosotrxs.  https://saluddineroycorrupcion.quienesquien.wiki/es/salud