1. INSTITUCIONALIDAD Y COMBATE A LA CORRUPCIÓN

La importancia de la coherencia en la estrategia de combate a la corrupción

 
Jaime Hernández Colorado [1]

CIDE

I.​

El problema de la corrupción en México tiene varios lustros de acaparar el debate público. A partir de las reformas que vertebraron los sistemas anticorrupción en el país, se aclaró la concepción de la corrupción en función de la cual debería articularse la estrategia nacional de combate. En ese sentido, se entendió a la corrupción como un problema sistémico, de manifestaciones diversas, circunstancia que exige atenderlo desde varios frentes. De ahí que la propuesta mexicana de combate a la corrupción haya descansado en la renovación y creación de instituciones que, desde aristas distintas, tienen el cometido de inhibir las conductas corruptas y, en su caso, de investigarlas y sancionarlas.

 

El entramado institucional al que se encomendó el combate a la corrupción tiene varios pilares: (1) el de aquellas instituciones encargadas de velar por la transparencia y el derecho de acceso a la información; (2) el de aquellas instituciones con la misión de vigilar, prevenir y mejorar la gestión (control interno); (3) el de las instituciones cuya labor es la vigilancia y revisión de la gestión, una vez ejecutada, es decir, del control externo, y; (4) el de las instituciones comisionadas para la denuncia, investigación y sanción de conductas deshonestas o malas prácticas administrativas.

 

Estas cuatro vertientes, que concentran varias instituciones y cuyo imperativo es desarrollar sus trabajos de forma coordinada con las demás, deberían entenderse como engranes de una maquinaria, destinados a funcionar todos al mismo tiempo, a riesgo de que las deficiencias en uno solo tengan consecuencias negativas sobre los resultados del sistema, en su conjunto. De ahí que se enfatice, por ejemplo, la necesidad de asimilar que las instituciones garantes de la transparencia por sí mismas no tienen capacidades ni legales ni institucionales para contener, combatir e incluso identificar los actos de corrupción.

 

Si el buen desempeño de los órganos de transparencia no va aparejado con trabajo coordinado, desde el resto de las instituciones del sistema anticorrupción, los portales de transparencia se convierten en meros escaparates de la corrupción. Así, es esencial que se comprenda que los buenos resultados en materia de combate a la corrupción sucederán si y sólo si cada una de las instancias participantes lleva a cabo su trabajo y, además, lo hace en coordinación con el resto de las organizaciones públicas vinculadas al sistema.

En suma, el diseño que se ha dado a los sistemas de combate a la corrupción en México entiende que la responsabilidad para erradicar ese problema es compartida entre varias instancias públicas, sin que ninguna por sí misma tenga posibilidades de lograr ese objetivo de gran calado.

II.

El diseño de los sistemas anticorrupción, además, responde a la idea según la cual, dado que las manifestaciones de la corrupción son diversas, deben atenderse desde varios frentes. Es decir, la definición del problema que sustenta a los sistemas anticorrupción supera a las visiones individualista y burocrática. La primera de ellas entiende a la corrupción como un problema de individuos malos, corruptos, con valores perniciosos. La segunda entiende a la corrupción como un problema burocrático, que se atiende cuando ya sucedió, de modo que las consecuencias se asignan en función de las responsabilidades correspondientes de acuerdo con los diseños de las organizaciones públicas. Esta segunda visión responde a la ‘ruta de papel’, es decir, que se puede sancionar solo lo que se encuentra registrado en los archivos públicos.

 

En México, ambas concepciones generan problemas para hallar las soluciones posibles o siquiera las estrategias de acción. Primero, porque cambiar los valores de las personas implicaría la presencia e intromisión del Estado en la vida privada de los individuos, es decir, en aquello que Max Weber denominó la “ética de convicción”. Segundo, porque cambiar los valores morales de los individuos es una tarea harto difícil, no sólo de implementar, sino de diseñar, pues ¿quién decidirá cuáles son los nuevos valores? Tercero, porque, aunque se consiguiera —eso sí, en un plazo muy largo— modificar los valores morales de los individuos y crear una suerte de casta súpermoral, eso no garantiza ni que se concluya el problema, ni que los integrantes de esa ‘casta’ efectivamente tengan interés por participar en los asuntos públicos. De suerte que la visión individualista ofrece estrategias no solo de muy largo alcance, sino también inciertas en sus resultados.

 

Por otro lado, la visión burocrática, dado su origen legalista, tiene el problema de limitar el combate a la corrupción no solo a los momentos posteriores a los hechos de corrupción, sino a aquellos que se encuentran efectivamente tipificados como delitos o como faltas administrativas. De suerte que el segmento de hechos deshonestos y malas prácticas que no se encuentran en esos supuestos, permanecerían intocados en una estrategia de esta naturaleza.

 

Afortunadamente, el diseño de los sistemas anticorrupción en el país no ha tomado ninguna de esas dos vías para proponer soluciones al problema.

 

Como ya se dijo, la propuesta mexicana echa mano de un espacio de coordinación, vinculación y trabajo colaborativo entre las instituciones encargadas de transparencia, control interno, control externo y sanciones. Esto significa que la responsabilidad de combatir el problema se comparte y que las estrategias se deberán encaminar a modificar las causas sistémicas que permiten que existan los hechos de corrupción y no sólo a atender las consecuencias de dicho problema.

 

 

III.

Ante el escenario complejo que se ha evidenciado en la implementación de los sistemas anticorrupción, se identifica un impasse de la mayor gravedad. Hasta el momento, no ha sido posible la puesta en marcha de una Política Nacional Anticorrupción. Los esfuerzos para la construcción de dicha propuesta, que iniciaron desde 2017, en la primera época del Sistema Nacional Anticorrupción, no lograron cristalizar durante 2018 y tampoco parecen tener asidero en 2019, a pesar de que la Comisión Ejecutiva ya aprobó una propuesta.

 

Frente a este problema, que no es menor, se encuentra otro casi de la misma magnitud: los sistemas estatales anticorrupción han perdido mucho tiempo antes de poner manos a la obra en la construcción de sus políticas estatales. Es decir, de momento no existe algún estado del país que tenga ya una estrategia de combate a la corrupción de mediano y largo plazos, pues ha prevalecido un pasmo institucional, a la espera de que se defina un documento rector en el ámbito nacional. Si bien es cierto que las políticas estatales anticorrupción deben alinearse con la nacional, esto no significa o, al menos no debería significar, que serán un calco.

 

Con la posibilidad de innovar y adaptar sus políticas estatales a las condiciones de cada entidad federativa, los sistemas anticorrupción locales también pueden cumplir con la condición de ‘alinearse’ con la política nacional, cuando exista ya aprobada por el Comité Coordinador del Sistema Nacional Anticorrupción. La condición de adaptabilidad de las políticas públicas, que debería haber prevalecido en la instrumentación de los sistemas estatales anticorrupción, parece un elemento difícil de entender.

 

En tal escenario, respondiendo al interés del gobierno de la república por tener el combate a la corrupción como una de las líneas de mayor atención en el sexenio, la Secretaría de Hacienda y Crédito Público y la Secretaría de la Función Pública publicaron el Programa Nacional de Combate a la Corrupción y a la Impunidad y de Mejora de la Gestión (PNCC), el 30 de agosto de 2019.

 

El PNCC pone atención en cinco objetivos prioritarios muy relevantes:

1. Combatir frontalmente las causas y efectos de la corrupción.

En este objetivo se propone desarrollar estrategias para el fortalecimiento de las vías de participación y vigilancia ciudadanas para contribuir al combate a la corrupción, teniendo a la transparencia y rendición de cuentas como elementos de base.

2. Combatir los niveles de impunidad administrativa en el gobierno federal.

En este objetivo se pretende desarrollar acciones para consolidar y fortalecer los medios para la imposición de sanciones administrativas.

3. Promover la eficiencia y eficacia de la gestión pública.

Este objetivo tiene como eje central el establecimiento de mecanismos para institucionalizar los criterios de austeridad y disciplina financiera, de manera que se logre introducir una lógica de racionalidad en el ejercicio del gasto público.

4. Promover la profesionalización y la gestión eficiente de los recursos humanos de la Administración Pública Federal.

Este objetivo tiene como misión señalada la capacitación de funcionarios para “reivindicar el verdadero significado del ejercicio de la función pública”. Además, se centra en la promoción de la mejora de los conocimientos de los funcionarios como eje básico de la profesionalización, pasando por la simplificación administrativa, la modernización de las estructuras orgánicas y la redefinición de funciones conforme a las necesidades operativas de la administración pública.

5. Promover el uso eficiente y responsable de los bienes del Estado mexicano.

Este objetivo se dirige al mejor aprovechamiento del patrimonio del Estado.

 

 

IV.

El PNCC ha pretendido avanzar ante la ausencia de una estrategia nacional de combate a la corrupción. Las cinco vertientes estratégicas que destaca el PNCC son importantes, pues agrupan temas cuyo alcance es amplio. Sin embargo, también es evidente que, en cada uno de esos cinco contenidos, las acciones puntuales que se proponen se verán limitadas por el ámbito de atribuciones y alcances legales e institucionales de las secretarías de Hacienda y de la Función Pública. Es decir, si bien el PNCC es una propuesta firme en un escenario en el cual ha habido quizás demasiado tiempo de espera para concretar una ruta crítica de combate a la corrupción, este tiene el inconveniente de limitarse a considerar a las secretarías de Hacienda y Función Pública como los pilares anticorrupción.

 

Como ha sucedido desde 2018, las propuestas que han surgido mantienen en el olvido que el país se organiza en un régimen federal, de modo que deben tomarse en cuenta los dos niveles de gobierno adicionales (estados y municipios), además de ignorar que cualquier estrategia de combate a la corrupción debe articular sus acciones con todas las instituciones involucradas en el diseño sistémico existente. De tal suerte que, si el PNCC logra los objetivos planteados, eso no garantiza que se vaya a acabar con el problema de la corrupción, que no existe solo en el ámbito del gobierno nacional.

 

La realidad legal e institucional del país evidencia que, pese a toda voluntad política, si las acciones anticorrupción no involucran a todas las instituciones integrantes de los sistemas nacional y estatales, las estrategias dispersas acabarán por resolver algunos problemas subsidiarios, sin necesariamente atender las causas que permiten la existencia del problema general.

 

Al proponer coherencia, vinculación y coordinación entre las actividades de cada institución para combatir la corrupción, no se sugiere que el plan o estrategia sea dictado de forma centralizada. Al contrario, el argumento remite al diseño legal que se dio a los sistemas anticorrupción. Si el PNCC incluyera, corresponsabilizara y se vinculara, en algunas acciones puntuales, a otras instituciones nacionales, a los sistemas estatales anticorrupción y a los municipios, podría ampliar sus alcances y posibilidades de éxito.

 

En el mismo sentido, si la política nacional y las políticas estatales, habiendo esperado tanto para articularse, no vincularan sus estrategias con el PNCC para lograr un resultado abarcador y, sobre todo, coordinado, estaríamos asistiendo a la cancelación de cualquier posibilidad de combatir efectivamente el problema. Lo requerido en este momento institucional es superar la idea errada de la coordinación, según la cual esta permite diluir la responsabilidad, sin que nadie se haga cargo, para pasar a una nueva concepción del trabajo coordinado: aquel donde la responsabilidad se comparte, en la cual éxitos y fracasos son asumidos por todos. Desde luego, ese salto conceptual requiere de una visión de Estado y de la “ética de responsabilidad”, en el sentido weberiano: el ejercicio de la función pública en el cual los servidores públicos tienen el pleno convencimiento de que su labor, en apego a los mandatos otorgados, contribuye al mantenimiento de las instituciones del Estado.

[1] El autor es licenciado en Política y Administración Pública por El Colegio de México, maestro en Derecho Constitucional por el Centro de Estudios Políticos y Constitucionales del Ministerio de la Presidencia del Gobierno Español y coordinador ejecutivo del Programa Interdisciplinario de Rendición de Cuentas del Centro de Investigación y Docencia Económicas, desde 2016.

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