4.    Asuntos binacionales
 
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Foto de Daniel Berehulak/The New York Times

Frontera México-Estados Unidos: desafíos para el desarrollo y gestión del agua

 
José Luis Castro Ruiz

El Colegio de la Frontera Norte

 

 

 

La frontera común que comparten México y Estados Unidos ha sido considerada como un caso único en el planeta al tratarse de un espacio de convergencia de dos sistemas económicos y político-administrativos muy desiguales, cuya simbiosis histórica le ha imprimido una dinámica urbana y económica y una identidad social y cultural que contrasta con el resto de cada país (figura 1). 

 

Figura 1. La frontera México-EUA y sus recursos hídricos

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Fuente: Castro et al. (2015)

 

Fueron los tratados de Guadalupe Hidalgo en 1848 y la Mesilla en 1853 –este como resultado de la venta del territorio de la Mesilla posteriormente-, los que definieron nuevas pautas de crecimiento de algunos de los centros ya existentes en las provincias del norte de la Nueva España, y dieron lugar al surgimiento de nuevos asentamientos a ambos lados de la línea fronteriza, como efecto de una creciente relación comercial con sus contrapartes. El siglo veinte y particularmente su segunda mitad en el caso de la frontera mexicana conformaron el escenario de cambios cuya trascendencia se ha mantenido hasta nuestros días. Eventos como la puesta en marcha de la llamada Ley Volstead, que marcó la prohibición del alcohol en Estados Unidos, impulsando el turismo en la frontera mexicana; el inicio del programa Bracero, creado para cubrir los déficits de mano de obra en el campo estadounidense durante la Segunda Guerra Mundial, y el Programa de Industrialización Fronteriza (PIF) durante la década de 1960, cuyo objetivo inicial fue proporcionar empleo a los cientos de trabajadores desplazados por la terminación del Programa Bracero, fueron los principales detonantes del rápido proceso de urbanización de las comunidades fronterizas que se ha mantenido hasta el presente (Lorey, 1999).

En la actualidad residen en la región fronteriza alrededor de 16 millones de habitantes, distribuidos aproximadamente igual entre municipios y condados fronterizos, con un nivel de urbanización promedio superior al 90%, y una interacción económica y comercial intensa, de trascendencia nacional para cada país. En esta estructura sobresalen los conglomerados binacionales de Tijuana-San Diego, Juárez-El Paso y el conjunto que forman las áreas metropolitanas de Reynosa-Rio Bravo y Matamoros con el Valle del río Grande en la cuenca baja del río Bravo, los que concentran por sí solos a cerca del 70% de esa población, y cuya interacción e importancia económica se refleja en el hecho de que la garita de San Ysidro en Tijuana se encuentra entre las más activas a nivel mundial.

 

La gestión binacional del agua

El establecimiento de la actual frontera definió la mayoría de las fuentes hídricas con que cuenta la región fronteriza entre México y Estados Unidos. Además de  los dos grandes sistemas superficiales –los ríos Colorado y Bravo-, ambos países comparten una serie de acuíferos en diferentes subregiones, los que en algunos casos representan su fuente básica (figura 1). La estructura institucional binacional con que se manejan estos recursos –a excepción de las aguas subterráneas- tuvo su origen en el mismo Tratado de 1848, el que asistido por una serie de convenciones fungió como el único marco institucional por espacio de poco más de 40 años, con el propósito de abordar básicamente los conflictos potenciales en torno a los límites fronterizos tanto terrestres como fluviales, dado que durante el resto del siglo XIX la regulación de los recursos hídricos compartidos no representaba una prioridad principal para las regiones y comunidades servidas a ambos lados de la frontera.

La necesidad de establecer reglas y un monitoreo más sistemático de los límites, llevaron eventualmente a la creación de la Comisión Internacional de Límites (CIL-IBW) en 1889, un organismo binacional que mantuvo su estructura por espacio de más de 50 años, asistida por un sistema de Actas que permitía a ambos gobiernos abordar situaciones imprevistas bajo los términos del tratado.

Durante el lapso anterior, sin embargo, tuvieron lugar grandes cambios en el ámbito económico y urbano en las regiones adyacentes en cada país. El establecimiento de la nueva frontera generó eventualmente procesos migratorios internos hacia los nuevos mercados en las regiones del oeste en la Unión Americana, consolidando paulatinamente a las ciudades fronterizas estadounidenses en las primeras décadas del siglo XX. Esta actividad comenzó a generar competencia por el agua del río Colorado, al grado que los estados servidos por el mismo signaron el Colorado River Compact en 1922, que dividía en partes iguales el agua del río entre las cuenca alta y baja del mismo. Por otro lado, en el río Bravo comenzó igualmente una competencia por el acceso a sus aguas conforme se desarrollaba la agricultura, y a excepción de acuerdos puntuales como la convención de 1906, que buscó solucionar los conflictos generados por el acceso al agua entre ribereños superiores e inferiores en la región de Ciudad Juárez y El Paso (Samaniego, 2006), no fue sino hasta 1944 en que ambos países pudieron establecer un tratado para distribuir las aguas de los ríos Colorado y Bravo en la parte que funge como frontera común entre México y Texas ante la oposición inicial de algunos sectores en ambos países; el rio Tijuana fue incluido en el tratado pero no se ha hecho operativa la distribución de sus aguas (Castro et al., 2018).

En términos generales, el Tratado de Distribución de Aguas Internacionales de 1944 asigna a México un mínimo de 1,850 millones de metros cúbicos de agua del río Colorado. En el caso del río Bravo, nuestro país tiene la obligación de entregar 2,158 millones de metros cúbicos en ciclos de cinco años, con la posibilidad de reponer cualquier faltante de un ciclo en el siguiente. Se ampliaron también las funciones de la CIL-IBC original en la Comisión Internacional de Límites y Aguas (CILA-IBWC), para monitorear y hacer cumplir los acuerdos del tratado en materia de distribución de las aguas internacionales, continuando con el sistema de firma de Actas para abordar cuestiones coyunturales que se presentaran posteriormente.

Como parte de los requerimientos de infraestructura planteados por el Tratado, se llevó a cabo la construcción del sistema internacional de presas La Amistad-Falcón  en el río Bravo y la presa Morelos en la parte mexicana de la cuenca del río Colorado, para derivar los volúmenes correspondientes a cada país (Bustamante, 1999).  En los más de 70 años de la firma del Tratado, la CILA ha enfrentado críticas en algún momento por su alegada rigidez ante los cambios de la región y sus impactos ambientales, así como la falta de una visión local en el abordaje de la problemática hídrica. Sin embargo, el papel relevante de algunos de sus comisionados en ambas secciones y el trabajo de las Actas ha permitido enfrentar los eventos coyunturales surgidos en dicho lapso, buscando siempre un orden y un equilibrio en el cumplimiento de los términos del Tratado, en línea con el reconocimiento que se ha dado al mismo como un pionero de los pocos acuerdos negociados a partir de una posición de igualdad de poder entre los países signatarios  (Mumme, 2019).

 

Los niveles locales

En tanto que el Tratado de 1944 y el trabajo operativo de la CILA han buscado asegurar la disponibilidad del recurso para ambos países, en los espacios locales el recurso es manejado con las formas y marcos jurídicos vigentes en cada uno. En el caso de los estados fronterizos estadounidenses, el modelo federalizado involucra organismos independientes a los distintos niveles de gobierno. En México el gobierno federal centraliza básicamente la instrumentación de la actual Ley de Aguas Nacionales (LAN) en la figura de la Comisión Nacional del Agua (CONAGUA).

Esta diferencia se refleja en grandes contrastes en la práctica, en términos de acceso a financiamiento, esquemas autónomos de manejo y planeación y apoyos gubernamentales a diferentes niveles entre otros, y es una limitante para la interacción binacional. En las contrapartes mexicanas, existe una alta dependencia de los niveles estatales y locales que tienen que ver con el manejo del agua en la región, en las decisiones, normatividades y proyectos de financiamiento de Conagua. Los organismos a esos niveles son prácticamente instancias ejecutoras y tienden a concentrarse más bien en aspectos técnicos relacionados con el manejo de agua en bloque a las zonas urbanas y agrícolas, y la administración y mantenimiento de los servicios de agua potable y drenaje en las ciudades, así como el tratamiento de aguas residuales.

 

Nuevas tendencias

A partir de la década de 1980, y promovida inicialmente por la academia, ha tenido lugar una creciente presencia de actores locales fuera del ámbito gubernamental a ambos lados de la frontera, de los que han surgido una serie de iniciativas de abordaje y solución en torno a la problemática hídrica y ambiental en sus regiones. El trabajo de estos grupos ha sido intenso en conglomerados binacionales como Tijuana-San Diego y Juárez-El Paso, e incluso en el primer caso su esfuerzo fue reconocido por la CILA-IBWC mediante la firma del Acta 320, que establece la necesidad de un enfoque integral e incluyente para el manejo sostenible del río Tijuana (Castro et al., 2018; Brown y Mumme, 2021).

 

Desafíos de la gestión del agua

La estructura que hemos descrito ha enfrentado en las últimas décadas los retos que el crecimiento de la región fronteriza impone en términos de deterioro ambiental y una creciente presión sobre los recursos hídricos disponibles. La  competencia regional e intersectorial por las fuentes superficiales y subterráneas ha dado pie a problemas de contaminación y sobreexplotación, una situación que es crítica en el caso de las últimas  al no estar consideradas en el Tratado de 1944. Por otro lado, la falta de planeación urbana e irregular aplicación de la normatividad ambiental en el caso de las contrapartes mexicanas ha complejizando la problemática en torno al agua, poniendo en entredicho su disponibilidad futura. Si bien los centros urbanos más grandes presentan coberturas de servicios de agua potable y drenaje y tratamiento de aguas residuales equiparables a otras áreas similares en el resto del país, en otras comunidades persiste una baja cobertura de dichos servicios, incluyendo el control y monitoreo de descargas industriales. A estas tendencias se suman las condiciones extremas por la misma naturaleza climática de la región fronteriza como son las sequías prolongadas, lo que ha afectado los compromisos de México de entregas de agua al río Bravo en el marco del Tratado de 1944.

 

Algunas reflexiones

El panorama descrito brevemente aquí plantea desafíos que las mismas instancias involucradas en la gestión del agua en la región fronteriza deberán atender en los próximos años, dados los déficits y problemas mencionados. En este proceso sin embargo, hay dos aspectos que es necesario resaltar. En primer lugar, en el plano binacional, es fundamental que ambos países busquen y preserven la buena disposición y cooperación que marcaron la firma del Tratado de 1944. Desde la década de 1990, cuando México terminó con déficits en dos ciclos seguidos, se estableció un clima de tensión con el involucramiento de usuarios y gobiernos en Texas, que escaló en el último ciclo de entregas en octubre de 2020. La firma del Acta 325 en ese mismo mes permitió a México saldar la deuda pendiente sin comprometer sus obligaciones nacionales, y fue considerado por algunos no solamente una pausa en las tensiones referidas, sino un signo de buena disposición que deberá ser retomado para asegurar la estabilidad en la relación entre ambas naciones ante los retos futuros, entre los que sobresale la propia sostenibilidad ambiental del río Bravo.

En segundo lugar, un elemento emergente que no puede soslayarse son las nuevas tendencias de participación de actores sociales y usuarios en los procesos de toma de decisiones relacionados con los recursos hídricos y su problemática regional, lo que indudablemente se puede considerar en línea con las nuevas pautas de la política hídrica en el país. La controversia que se suscitó entre los agricultores de Chihuahua y de otros estados aguas abajo del río Bravo con el gobierno federal ante la necesidad de cumplir con las obligaciones del Tratado de 1944, independientemente del componente político que distorsionó el proceso, ejemplificó la creciente participación de actores y usuarios en las regiones cuyos recursos hídricos son comprometidos para esos fines.

El río Conchos, el afluente más importante con que cuenta México por su aportación al Tratado de 1944, es también un sistema estratégico para el estado de Chihuahua, y estudios recientes han demostrado la preocupación,  conocimiento y disposición de usuarios y otros actores no gubernamentales en la cuenca, no únicamente en relación a su propia problemática hídrica, sino en torno a la necesidad de planear y prever los impactos que las entregas de México puedan tener en los recursos hídricos de la cuenca al final de cada ciclo (González Velázquez, 2020).

En el caso de las comunidades fronterizas y como se ha planteado aquí, estos actores representan una masa crítica que cuenta con un historial de iniciativas y acciones en combinación con sus contrapartes estadounidenses en pro del medio ambiente y de los recursos hídricos en sus regiones. La existencia del Acta 320 ofrece un marco en este sentido, pero su instrumentación plena no será posible sin un compromiso real de apertura operativa del modelo centralizado federal que reconozca y fortalezca este recurso.

 

Referencias

Bustamante Redondo, J. (1999). La comisión internacional de límites y aguas entre México y Estados Unidos. Ciudad Juárez, Chih.: Universidad Autónoma de Ciudad Juárez.

Brown, C. y S.P. Mumme (2021). A Comparative Examination of Watershed Management Efforts in Two Transboundary River Basins on the U.S.-Mexico Border. En J.L. Castro Ruiz, A.A. Cortez Lara y V. Sánchez Munguia (Coords.), Visiones contemporáneas de la cooperación y la gestión del agua en la frontera México-Estados Unidos (pp. 29-56). Tijuana, B.C.: El Colegio de la Frontera Norte.

Castro, J.L., A. Cortez y V. Sánchez (2015). La relación binacional y la gestión del agua en la frontera México-Estados Unidos: lecciones del pasado, desafíos del futuro. En M.C. Martínez Omaña y L. Romero Navarrete (Coords.), Agua e Historia. Experiencias regionales, siglos XIX-XXI (pp. 315-346). México, D.F.: CIESAS-DF e Instituto Mora.

Castro, J.L., S.P. Mumme y K. Collins (2018). Cooperación local binacional: la cuenca internacional del río Tijuana. Estudios Fronterizos, 19, e006. https://doi.org/10.21670/ref.1806006.

González Velázquez, R.I. (2020). Factores que influyen en las entregas del Tratado de Aguas de 1944. El caso del Río Conchos, periodo 1992-2020 [tesis de maestría]. El Colegio de la Frontera Norte, Monterrey, N.L.

Lorey, D.E. (1999). The U.S.-Mexican Border in the Twentieth Century. Scholarly Resources, Inc.

Mumme, S. P. (2019). The 1944 U.S.-Mexico Water Treaty As A Constitutional Document. Houston, Tx.: Rice University’s Baker Institute for Public Policy.

Samaniego, M. (2006). Ríos internacionales entre México y Estados Unidos. Los tratados de 1906 y 1944. México, D.F.; El Colegio de México/Universidad Autónoma de Baja California.

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