1. INSTITUCIONALIDAD Y COMBATE A LA CORRUPCIÓN

¿Qué está pasando con el Sistema Nacional Anticorrupción? Retos y avances a nivel federal y estatal

 
Gina Hinojosa

Asociada del Programa de México

Oficina en Washington para Asuntos Latinoamericanos, WOLA

En septiembre, Transparencia Internacional publicó el Barómetro Global de la Corrupción para América Latina y el Caribe 2019. Lanzado diez meses después de que Andrés Manuel López Obrador asumiera la presidencia de México, el informe dio a conocer que 61 por ciento de los mexicanos piensa que el gobierno está haciendo un buen trabajo en el combate a la corrupción, en comparación con el 24 por ciento en 2017, el último año en que se realizó dicha encuesta. Además, el informe demostró que desde 2017, casi se ha cuadruplicado el porcentaje de mexicanos que creen que la corrupción está disminuyendo.

 

Estas cifras apuntan al entusiasmo con el que muchos mexicanos han respondido a la promesa de López Obrador de finalmente erradicar la corrupción endémica que ha caracterizado los gobiernos de sus predecesores. No hay duda de que el nuevo presidente fue elegido con un mandato claro para hacer precisamente eso: las encuestas de salida muestran que, por primera vez, la corrupción superó la seguridad y la economía como el tema más importante para los votantes en las elecciones de 2018 que llevaron a López Obrador al poder.

 

En sus primeros meses en el cargo, el nuevo presidente ha hecho gestos audaces y simbólicos para demostrar su compromiso de crear un gobierno más honesto y austero. Ha cortado drásticamente el presupuesto federal bajo el argumento de que ayudaría a poner fin a los lujosos privilegios políticos que tradicionalmente han disfrutado los funcionarios públicos, y ha utilizado su presencia en los medios y otros espacios para enviar una contundente advertencia a los políticos de todo el país: la corrupción ya no será tolerada desde arriba.

 

Queda claro que estos gestos han provocado una ola de confianza pública en López Obrador para finalmente abordar este enorme desafío. Pero lo que aún no está claro es qué tanto el nuevo gobierno irá más allá de una estrategia de simplemente liderar con el ejemplo. Como WOLA ha argumentado, este gobierno tiene una oportunidad histórica para adoptar una estrategia integral de combate a la corrupción, enfocada en las instituciones, dado que es el primer gobierno que ha llegado al poder desde que el Sistema Nacional Anticorrupción (SNA) entró en vigor en julio de 2017, durante la presidencia de Enrique Peña Nieto.

 

Conformado por un grupo de instituciones responsables del diseño e implementación de las políticas anticorrupción, el SNA está encabezado por un Comité Coordinador encargada de coordinar e institucionalizar los esfuerzos anticorrupción de todo el país que previamente fueron dispersos y no sistemáticos. Quizás lo más innovador de este modelo es el Comité de Participación Ciudadana (CPC), un organismo de supervisión civil que actúa como puente entre el SNA y la sociedad civil. El presidente del CPC sirve como presidente de todo el Sistema, lo que da a los ciudadanos un papel de liderazgo en la lucha contra la corrupción.

López Obrador podría utilizar su popularidad para reforzar el SNA y galvanizar el apoyo público para sus iniciativas. Sin embargo, a pesar de esta oportunidad histórica, aún no ha demostrado su compromiso de implementar el Sistema y proporcionarle los recursos que necesita para prosperar. Una de las señales más preocupantes es que, si bien el espíritu del SNA se basa en gran parte en la premisa de que las organizaciones de la sociedad civil tienen un papel importante en el monitoreo y la evaluación de las políticas anticorrupción, el presidente frecuentemente critica a estos actores, descalificándolos a la hora de actuar como contrapeso a las instituciones gubernamentales.

El presidente y sus aliados en el Congreso han mostrado la mayor apertura para apoyar y colaborar con la Secretaría de la Función Pública (SFP), el único miembro del Comité Coordinador que forma parte del Poder Ejecutivo. El proyecto de presupuesto para 2020 incluye un aumento del 57 por ciento en fondos designados para la SFP, mientras que los fondos para otros aspectos del Sistema van a tener reducciones sustanciales (por ejemplo, el presupuesto de la Fiscalía Especializada en Combate a la Corrupción se reduce en un 70 por ciento). Además, López Obrador aún no ha cumplido con su responsabilidad constitucional de nombrar a los 18 magistrados anticorrupción que deben forman parte del Tribunal Federal de Justicia Administrativa (TFJA). La ausencia de los magistrados está retrasando la sanción de docenas de delitos administrativos graves.

 

Aun así, el SNA no necesariamente se deteriorará por la falta de apoyo de López Obrador. Si bien el gobierno todavía no ha brindado a todas las instituciones que forman parte del Sistema el respaldo político que necesitan para alcanzar su máximo potencial, ya han logrado resultados importantes y continuarán avanzando con su trabajo. Del mismo modo, si bien los sistemas anticorrupción a nivel estatal enfrentan obstáculos significativos, están avanzando y continúan cobrando impulso. Algunos de estos logros recientes se destacan a continuación.

 

 

Aumentando la transparencia y ciudadanizando la lucha contra la corrupción

 

El Comité Coordinador ha fortalecido su capacidad para prevenir y detectar posibles conflictos de intereses en el gobierno, principalmente por diseñar un formato estandarizado de declaración patrimonial y de intereses que todos los funcionarios de todos los niveles de gobierno deben presentar. La ley que detalla las normas y el instructivo para el llenado y presentación de los nuevos formatos, que se publicó en el DOF el 23 de septiembre, también requiere que cada institución pública digitalice las presentaciones y las ponga a disposición del público. Para centralizar esta información y hacerla fácilmente accesible, la Secretaría Ejecutiva del SNA ha lanzado una versión beta de la Plataforma Digital Nacional, que, una vez completada, albergará todas las declaraciones presentadas. La plataforma también pondrá a disposición del público información relacionada con funcionarios que han sido investigados o sancionados por un delito penal o administrativo. Sin embargo, el SNA aún no ha anunciado una fecha estimada para la finalización de la plataforma.

 

La SFP recientemente lanzó otra plataforma, llamada Ciudadanos Alertadores Internos y Externos de la Corrupción, donde la ciudadanía puede denunciar a los funcionarios públicos por actos de corrupción, acoso sexual o agresión, así como violaciones de los derechos humanos. En los primeros 12 días del lanzamiento de la plataforma, el sitio recibió 172 denuncias de corrupción. Estos recursos no solo son críticos para fortalecer las capacidades de prevención y detección del SNA, sino que también impulsan a los ciudadanos a participar en la lucha contra la corrupción, responsabilizar a los funcionarios electos y tomar decisiones más informadas en el proceso electoral.

 

 

Las investigaciones empiezan a dar sus frutos

 

Algunas investigaciones de casos emblemáticos de corrupción también están avanzando. Entre ellos se incluye el caso conocido como Estafa Maestra, relacionado con el desvío de más de 3.4 mil millones de pesos en fondos públicos mediante empresas fantasma y universidades públicas durante el mandato de Peña Nieto. También incluye el escándalo que involucra el conglomerado de construcción brasileño Odebrecht, el cual admitió haber pagado millones de dólares en sobornos a funcionarios mexicanos para obtener contratos públicos.

 

Mientras que la Procuraduría General de la República (PGR) se demoró en presentar cargos contra un solo funcionario público implicado en estos escándalos durante el gobierno de Peña Nieto, la nueva y autónoma Fiscalía General de la República (FGR) ha comenzado a avanzar. La FGR ha presentado varios cargos contra el exjefe de PEMEX, Emilio Lozoya, quien ha sido acusado de aceptar 10 millones de dólares en sobornos de Odebrecht entre 2012 y 2014. Los cargos están relacionados con sobornos que Lozoya supuestamente recibió de la empresa metalúrgica AHMSA a cambio de la compra por parte de PEMEX de una planta chatarra de fertilizantes en 2014. Además, Rosario Robles, extitular de la SEDATU, ha sido arrestada por su participación en el caso Estafa Maestra.

 

Cabe señalar que parece que la persona que está liderando estas investigaciones es el Fiscal Nacional Alejandro Gertz Manero, en lugar de la Fiscal Anticorrupción, María de la Luz Mijangos Borja. Mijangos Borja es la funcionaria que representa a la FGR en el Comité Coordinador del SNA y que tiene el mandato constitucional de investigar casos de corrupción. La oficina que dirige, la Fiscalía Especializada en Combate a la Corrupción, debería tener espacio para asumir casos clave como estos y consolidar su trabajo. En este contexto, llama la atención que los fondos designados para esta oficina se reducen a solo 20 millones de pesos en el propuesto paquete económico para 2020.

 

Finalmente, el esfuerzo para investigar a Lozoya, Robles y otros funcionarios involucrados en estos escándalos no solo fue el trabajo de la FGR. Los cargos presentados son en gran parte el resultado de investigaciones llevadas a cabo por la Unidad de Inteligencia Financiera (UIF) dentro del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, una oficina encargada de combatir el lavado de dinero y otros delitos financieros. Sin embargo, si bien el UIF ha colaborado ampliamente con el SNA en este esfuerzo, actualmente no es miembro oficial del Sistema. Recientemente, López Obrador y los senadores de MORENA han propuesto reformar la Constitución para dar a la UIF un lugar permanente en el Comité Coordinador. Si bien cualquier esfuerzo para reformar el SNA debe tomarse en serio, este podría ser un cambio positivo para fortalecer la coordinación entre los actores más claves en la lucha contra la corrupción.

 

 

El poder del Comité de Participación Ciudadana

 

El Comité de Participación Ciudadana (CPC) ha sido fundamental para incluir las voces de la población en la política anticorrupción. Durante los primeros dos años de su mandato, este grupo de cinco líderes de la sociedad civil se centró en gran medida en diseñar una Política Nacional Anticorrupción que delinea 60 prioridades claras para combatir la corrupción. En lo que la expresidenta del Comité, Mariclaire Acosta, llamó "el logro más contundente y llamativo del CPC” durante su mandato, la Política Nacional Anticorrupción se desarrolló mediante una serie de consultas públicas celebradas en todo el país para obtener aportes de organizaciones de la sociedad civil, académicos, la comunidad empresarial, funcionarios públicos y otros. El documento fue presentado al Comité Coordinador en diciembre, y una vez aprobado, se convertirá en una política nacional. El anexo del Plan Nacional de Desarrollo de López Obrador para 2019-2024 hace mención de la implementación de la Política Nacional Anticorrupción como parte de la estrategia del gobierno para combatir la corrupción.

 

El CPC ha encontrado una gran parte de su poder en el litigio. Ha presentado juicios de amparo contra varias autoridades de diferentes niveles de gobierno para presionarlas a que cumplan con su responsabilidad de implementar los sistemas anticorrupción. Esto incluye tres amparos que denunciaron la lenta e incompleta implementación de los sistemas locales, así como el fracaso de los congresos estatales de proporcionar fondos suficientes para los sistemas. También incluye un amparo que el CPC interpuso en mayo de 2018 contra el Senado y el entonces Presidente Enrique Peña Nieto por su negativa a avanzar con las nominaciones de los 18 magistrados anticorrupción que deben formar parte del Tribunal Federal de Justicia Administrativa. Una corte federal dictó a favor del CPC, determinando que el Senado y el presidente estaban "incumpliendo con su obligación constitucional de dar operatividad al Sistema Nacional Anticorrupción". Aunque los magistrados todavía no han sido nominados, el fallo obligó al gobierno a avanzar en el proceso y demostró el poder que el CPC puede tener como órgano de supervisión.

 

 

A pesar de los obstáculos, los sistemas estatales empiezan a solidificar su trabajo

 

Si bien la implementación ha sido lenta, casi todos los sistemas estatales anticorrupción ya se han configurado, con algunas excepciones: dos estados aún no han aprobado al menos uno de las leyes necesarias para dar a sus sistemas un marco legal, a un estado le falta un comité de participación ciudadana, a tres les falta un fiscal anticorrupción y a cinco les falta una secretaría ejecutiva.

 

A pesar de estar avanzando, los sistemas siguen con retos. Por ejemplo, los fiscales anticorrupción tienen presupuestos abismales, y carecen de la autonomía técnica y administrativa para establecer sus propias prioridades presupuestarias, firmar convenios de colaboración o designar sus propios ministerios públicos y policías. De hecho, los fiscales anticorrupción disfrutan de la completa autonomía constitucional en solo tres estados, mientras que el resto debe responder ante la fiscalía general del estado y depender de ella para obtener fondos. Además, en 13 estados, el actual fiscal anticorrupción fue nominado directamente por el gobernador o el fiscal general, en lugar de un proceso que contara con aportes del Congreso o que fuera llevado a cabo mediante una convocatoria abierta. Como lo demuestran experiencias anteriores, esta falta de autonomía deja a los fiscales más susceptibles a la influencia política en el caso de investigaciones delicadas.

 

En este escenario, lo esperanzador es que los fiscales anticorrupción han sido proactivos en unirse para abogar por cambios. En junio, fiscales especiales de 20 estados se reunieron en la Convención Nacional de Fiscales Anticorrupción para visibilizar los principales desafíos que obstaculizan su trabajo. Además de la falta de fondos y autonomía, llamaron la atención a la necesidad de homologar los delitos relacionados con la corrupción y diseñar una política criminal anticorrupción en todos los estados. Odracir Espinoza, el fiscal anticorrupción de Sonora y el presidente de la Convención Nacional, ha anunciado que está trabajando con el Comité de Participación Ciudadana a nivel nacional para desarrollar una ley general que aborde cada una de estas preocupaciones. Espinoza propone que dicha ley plasme en la Constitución la autonomía de los fiscales anticorrupción, establezca un porcentaje fijo de los presupuestos estatales que deben ser proporcionados a los fiscalías anticorrupción y homologue los tipos penales en esta materia.

 

Los comités de participación ciudadana a nivel estatal también están comenzando a solidificar su trabajo. Están movilizando a la ciudadanía y organizando foros públicos para desarrollar políticas estatales anticorrupción que complementen la Política Nacional Anticorrupción, pero que se adapten específicamente a las prioridades únicas de cada estado. Al igual que el CPC a nivel nacional, los comités estatales también han encontrado su poder en el litigio. Por ejemplo, el CPC de Zacatecas recientemente presentó un amparo contra la nominación del auditor superior del estado. Si bien se suponía que el proceso de nominación debía ser público y transparente, se llevó a cabo de manera opaca, sin un debate adecuado. El CPC ganó el amparo, sentando un precedente importante para todos los comités de participación ciudadana en el país y solidificando su papel en garantizar que quienes están en posiciones de poder para combatir la corrupción tienen el perfil ideal para hacerlo. Tales victorias envían el poderoso mensaje de que los sistemas anticorrupción no son solo una simulación—tienen el poder de hacer un cambio real en el combate a la corrupción.

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