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Los poderes de emergencia económica y los límites al Ejecutivo de cara a la contingencia sanitaria
Laura Valencia Escamilla[*]
Profesora Investigadora, UAM-Xochimilco
El pasado mes de abril del año en curso, la Mesa Directiva de la Cámara de Diputados recibió del Ejecutivo Federal la iniciativa con proyecto de decreto por el que se adicionan diversas disposiciones de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria.
La iniciativa es una propuesta del actual gobierno de la República en la que adiciona el artículo 21 de la mencionada ley para quedar como sigue:
En caso de que durante el ejercicio fiscal se presenten emergencias económicas en el país, la Secretaría (SHCP) podrá reorientar recursos asignados en el Presupuesto de Egresos para destinarlos a mantener la ejecución de los proyectos y acciones prioritarios de la administración pública federal y fomentar la actividad económica del país, atender emergencias de salud y programas en beneficio de la sociedad.
Las reacciones ante la propuesta del Ejecutivo fueron similares con respecto al significado de aprobar el proyecto de reforma del presidente Andrés Manuel López Obrador: invasión de poderes, concentración del poder económico, discrecionalidad del Jefe del Ejecutivo en el ejercicio del gasto, eliminación de las facultades fiscalizadoras de la Cámara de Diputados, entre otras.
Los legisladores de oposición acusan que el proyecto de decreto atenta contra las facultades de los diputados, de decidir y supervisar la asignación del presupuesto del país, ya que se basa en la decisión discrecional del gobierno central sobre el presupuesto, dado que la propuesta carece de precisión en la vigencia, los términos de determinación de emergencia, el porcentaje que puede reasignar y los medios de control.
Frente a la negativa de los grupos parlamentarios opositores y la crítica que despertó entre las voces y opiniones en los medios de comunicación, los partidos firmaron un pronunciamiento en contra del “otorgamiento de poderes extraordinarios al presidente de la República para la disposición y asignación de los recursos públicos de la Federación”, ante el rechazo, los miembros del grupo parlamentario del partido del presidente -MORENA- acordaron modificar la ley y discutirla mediante parlamento abierto, en donde expertos en la rama constitucionalista vertieron sus opiniones sobre la propuesta. La discusión de los expertos mantuvo el mismo tono que las expresiones difundidas por la oposición y coincidieron en que la propuesta demerita la democracia, pues al concentrar el poder, se atenta contra el equilibrio de poderes. Además de advertir de la falta de constitucionalidad pues invade facultades que corresponden a la Cámara de Diputados y sobe todo, se señala que el Poder Ejecutivo cuenta con prerrogativas que le permiten atender emergencias o situaciones graves como la que actualmente vivimos.
De hecho, la misma Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria cuenta con instrumentos y facultades que le permiten realizar modificaciones presupuestales a través de compensaciones y ajustes para mantener la relación ingresos y gastos por debajo y superiores al 3% donde la Cámara de Diputados, mediante la Comisión de Presupuesto y Cuenta Pública, en el supuesto caso, sería la encargada de analizar la propuesta de modificación presupuestal (art. 21 LFPRH); al igual que los artículos 46 y 61 de la misma ley que contemplan las solicitudes de recursos de parte de las dependencias y entidades para atender contingencias o gastos urgentes, movimientos que solicitan el reporte y control de la Cámara de Diputados[1].
Incluso se puede mencionar que, de alguna manera, el artículo 29 de la Constitución ya establece un procedimiento para extender facultades del presidente en los casos de invasión, perturbación de la paz pública o cualquier otra situación que ponga en grave peligro o conflicto al país. Si bien es cierto, no se precisa la emergencia económica como uno de los motivos, dado que la ley es un tanto ambigua respecto a las situaciones de conflicto o gravedad, como sí ocurre en Argentina, Colombia, Costa Rica, Nicaragua y Uruguay, cuyas normativas otorgan poderes de emergencia por razones económicas a sus presidentes; estas medidas se otorgan bajo esquemas claros y suscritos ante la Convención Americana sobre Derechos Humanos para la salvaguarda del Estado de Derecho y el equilibrio de poderes, además de cumplir con criterios jurídicos de temporalidad, vigencia, control, entre otros[2].
Es decir, todas estas reacciones reclaman a la iniciativa del presidente la tentativa de suprimir los pesos y contrapesos en el diseño institucional y la intención de regresar al hiperpresidencialismo de antaño, pero no bajo el esquema de los poderes metaconstitucionales, sino bajo poderes otorgados legalmente por la actual emergencia económica y sanitaria que vive el país.
Si bien es cierto la situación actual ha puesto en jaque a la mayoría de los gobiernos en el mundo y ha llevado a los diferentes mandatarios a plantearse propuestas que contribuyan a la reducción de los efectos negativos de la pandemia, la situación de emergencia devela la capacidad de los propios gobiernos para prever y actuar en situaciones excepcionales.
La corrección presupuestal de esta administración, sugerida a través de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria, no solo es producto de la contingencia, sino que revela los efectos del plan de austeridad y los recortes a diversas áreas plasmados en el Presupuesto de Egresos de la Federación aprobado por la Cámara de Diputados para el ejercicio fiscal 2020, donde las partidas que menor ingresos recibieron fueron las sanitarias y las económicas. Por ejemplo, el recurso destinado al sector salud continuó con la misma tendencia que la de su antecesor, Enrique Peña Nieto, quien durante su sexenio otorgó al sector entre el 2.4% y 2.7% del PIB.
Aunque el actual gobierno de Andrés Manuel López Obrador lo incrementa una décima, al pasar de 2.5% del PIB en 2019 a 2.6% en 2020[3], no se compara con los drásticos cambios que recibieron otros sectores que, para el presidente en turno, sí son prioritarios, tal es el caso del rescate energético cuya asignación incrementó su presupuesto en 78% respecto a lo asignado el año anterior; o la Secretaría de la Función Pública que aumentó en 63% sus recursos, o la Consejería Jurídica del Ejecutivo Federal que crece en 30% su asignación, o la Secretaría del Bienestar que incrementó sus recursos en 15% en detrimento de secretarías como la de economía con un decremento del 30%; la Secretaría de Turismo que reduce su presupuesto en 42% respecto al del año anterior; o la Secretaría de Desarrollo Agrario, Territorial y Urbano con una disminución del 41%, así como Trabajo y Previsión Social con 33% menos respecto a lo asignado el año anterior[4].
Los datos muestran que las prioridades del Ejecutivo para el 2020 no se localizaron en el ámbito sanitario y mucho menos en el económico, sectores que hoy sufren las consecuencias de una austeridad que revela la carencia de recursos y materiales que ponen en peligro la vida y la economía del país. Es por esta situación que el gobierno propone la reforma a la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria en la que busca reorientar los recursos para atender la emergencia.
Sin embargo, ante la premura de la propuesta, no se reparó en varios elementos -que hoy día el equilibrio de poderes pone en tela de juicio, entre ellos, las decisiones unilaterales que en el pasado les otorgaban los poderes metaconstitucionales a los presidentes en turno, avalados por la hegemonía partidista.
En la actualidad, los pesos y contrapesos se distribuyen en diversos campos y se activan ante el peligro de reempoderamiento presidencial.
En la actualidad podemos identificar tres tipos de límites al poder: institucionales, políticos y sociales.
Los primeros se reconocen en la pérdida de facultades que le otorgaban cierto margen de discrecionalidad al Jefe del Ejecutivo como el nombramiento de funcionarios de primer nivel; el veto de bolsillo; además de límites derivados de la creación de órganos autónomos en diversas materias, al tiempo que se reactivaron instancias de control presupuestal y legal a partir de recursos judiciales que han llevado las decisiones de los presidentes a tribunales hasta llegar a ser anuladas.
Los límites políticos se han venido reforzando con la pluralidad partidista y la descompresión del poder político en manos de las fuerzas parlamentarias y de los gobernadores de los estados de la federación.
Por su parte, los límites sociales se activan en el momento en el que el cabildeo en conjunto con una ciudadanía participativa llamada a integrar y debatir a través de la figura del parlamento abierto, contribuye e influye en las decisiones y en la agenda gubernamental.
En este sentido, tenemos a un Ejecutivo que pese a contar con un gran apoyo popular, ha establecido una relación limitada entre los poderes, particularmente con el Legislativo, dado que el presidente López Obrador ha mantenido una postura defensiva ante sus oponentes lo que le ha impedido afianzar alianzas en un marco de cooperación con los grupos opositores en la aprobación de sus proyectos.
La coalición mayoritaria que lo sostiene en el Congreso -mas no el partido mayoritario- compuesta por MORENA, PT, y PES, no son suficientes, dado que la disciplina entre los grupos parlamentarios de la coalición y las corrientes al interior de las fracciones partidistas no han sostenido la totalidad de las propuestas del Ejecutivo. Es decir, no cuenta con los poderes partidistas que en antaño poseía el PRI.
Además de que la proactividad de las organizaciones sociales y los medios de comunicación han sido fundamentales en las sesiones de parlamento abierto en las que aparte de debatir las propuestas gubernamentales, influyen y modifican muchas veces la intención de las iniciativas.
En suma, la declaratoria de emergencia económica es una necesidad que no se puede negar, sin embargo, el Jefe del Ejecutivo y sus operadores en el Congreso tendrán que construir los puentes y las alianzas que mejor contribuyan a la salvaguarda de la economía del país, porque de otra manera la emergencia sanitaria amenaza con la quiebra de la economía, el incremento de la pobreza y con ello una profunda fractura social.
Notas
[1] Voz y Voto (2020) “Reforma Ociosa”, en Revista Voz y Voto, 27 de abril de 2020, disponible en el sitio Web: https://www.vozyvoto.com.mx/LeerBlog/45Reforma-ociosa
[2] Santos Villarreal, Gabriel y Bustos Cervantes, Cándida (2009) Leyes de emergencia económica en México y América Latina, SEDIA, Cámara de Diputados, disponible en el sitio Web: www.diputados.gob.mx/sedia/sia/spe/SPE-ISS-09-09.pdf
[3] Código F (2019) “Presupuesto público para salud 2020” en Revista de la CANIFARMA, 08 de octubre de 2019, disponible en el sitio Web: https://codigof.mx/presupuesto-publico-para-salud-2020/
[4] Ortega, Ariadna e Ibarra Maribel (2019) “PPEF 2020: `Desinflan´ a SEGOG y convierten a energía `supersecretaría´ en Expansión Política, 08 de septiembre de 2019, disponible en el sitio Web: https://politica.expansion.mx/mexico/2019/09/08/ppef-2020-desinflan-a-segob-y-convierten-a-energia-super-secretari
