3. Aspectos sociales y de seguridad

Negocio de la guerra en México causa crisis al sistema federalista

 
Julio Salazar

Abogado senior en México Unido Contra la Delincuencia

En las últimas dos décadas, el proceso de militarización de la seguridad pública se ha exacerbado al amparo de la narrativa de combate frontal contra la delincuencia organizada y sin reparar en las consecuencias de largo plazo que esta decisión tiene sobre las violencias, la incidencia delictiva y la democracia. Contrario a las expectativas, la administración del presidente Andrés Manuel López Obrador no solo se ha mantenido en esta ruta, sino que ha doblado la apuesta fortalecido la lógica centralista y militarizada de la seguridad tanto por la vía de la modificación del orden legal como de la reasignación presupuestal. Es la intención de este artículo ahondar sobre dicha dimensión presupuestal para explicar por qué esta resulta problemática no solo en términos del tipo de seguridad que impulsa, sino en las repercusiones que puede tener sobre su gobernanza.

La seguridad pública constituye una obligación de los Estados, cuyo cumplimiento resulta necesario para atender sus obligaciones de promoción, respeto, protección y garantía de otros derechos humanos de forma tal que los ciudadanos puedan desenvolverse con el menor nivel posible de amenazas a su integridad personal y gozando al máximo de sus derechos cívicos y bienes [1]. De ahí la urgencia de que todo Estado cuente con instituciones de prevención del delito, procuración e impartición de justicia, y reinserción social eficaces y respetuosas de los derechos humanos, así como con estrategias óptimas para la atención de la violencia y el delito

De acuerdo con el artículo 40 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, los estados que componen la Federación son libres y soberanos. Dicha libertad y soberanía se refiere a asuntos concernientes a su régimen interno, en tanto no se vulnere el pacto federal. El sistema de distribución de competencias que establece la Constitución, se integra básicamente por las facultades conferidas expresamente a la Federación, las potestades asignadas en el artículo 115 de la misma a los municipios y, por las restantes que, de acuerdo con su artículo 124, corresponden a las entidades federativas. Este orden federalista dispone la coordinación como pares entre los estados, los municipios y los poderes federales –no como subordinados-, pues al momento de su creación se entendió que cada entidad federativa tenía necesidades específicas de acuerdo a sus condiciones geográficas, etnográficas y políticas.

En este sentido, el sistema jurídico mexicano establece que la seguridad pública es una función coordinada entre la Federación, las entidades federativas y los municipios. El artículo 21 constitucional establece que los objetivos de la función de seguridad deben verse traducidos en libertad, orden y paz pública, como condiciones imprescindibles para las personas (SCJN 192183). Al respecto, debemos recordar que, si alguna autoridad de alguno de los niveles de gobierno provoca un deficiente o incorrecto desempeño de otra autoridad, tal situación transgrede el principio de división de poderes. Ahora bien ¿esto sucede actualmente en la realidad? Tristemente, no.

Desde la emisión de la Ley de la Guardia Nacional en 2019 ya se dilucidaba un contexto de centralización de la seguridad pública. La Ley dio vida a una institución federal (fácticamente militar) pensada para sustituir a los gobiernos locales, con facultades tan amplias que incluso le permiten atender cuestiones relacionadas con faltas administrativas. El diseño de la Guardia no busca la coordinación con los estados y municipios, sino que convierte a la seguridad pública en una cuestión federal que somete a los demás niveles de gobierno. ¿Cómo? Contando con independencia para celebrar convenios de colaboración con entidades federativas o municipios y someter a los poderes locales a ciertas obligaciones de manera que la corporación federal pueda adquirir el control de la Seguridad Pública de la zona. La independencia es tal que la misma Guardia Nacional es quien puede establecer las condiciones, obligaciones, derechos e incluso financiamiento que le correspondan, en su colaboración con las entidades y municipios[2].

Además de esta ley, el “Acuerdo Militarista” por el que se pretendió regular el uso de la "Fuerza Armada permanente" en tareas de seguridad pública otorgó una enorme discreción al Secretario de Seguridad y Protección Ciudadana y a los secretarios de la Defensa Nacional y de Marina para coordinar la estrategia de seguridad y sus acciones, sin tomar en consideración a los gobiernos locales. Por si esto fuera poco, al momento de escribir estas líneas se hizo pública la orden ejecutiva para que la Secretaría de la Defensa Nacional asuma el control operativo de la Guardia Nacional, centralización de una política de seguridad militarizada sin eufemismos. La estrategia iniciada por Calderón y continuada por Peña Nieto será también la estrategia de López Obrador.

Planeación presupuestaria de la seguridad

Como mencionamos al inicio de este texto, una parte fundamental del diseño de la política pública de seguridad es su planeación presupuestaria. Para entender cómo funcionan estos presupuestos hay que recordar que, conforme al Sistema Nacional de Coordinación Fiscal, la Federación entrega a los estados y municipios montos denominados aportaciones y participaciones federales. Las aportaciones no son transferencias libres. Su ejercicio está condicionado a la consecución y cumplimiento de los objetivos que cada fondo establece. Por su parte, las participaciones federales son recursos que la Federación transfiere a las entidades federativas, y que las autoridades estatales pueden ejercer discrecionalmente en la procuración de bienes y servicios que consideren necesarios.

Así, al analizar el presupuesto propuesto para el gasto federalizado en 2021, encontramos un recorte del 57 % con respecto a las participaciones federales, es decir, aquellos recursos de libre disposición para las entidades (Rosales, 2020). Además que, con respecto a las aportaciones de seguridad pública, se proponen recortes significativos a los principales fondos de relevancia para el rubro. En este sentido, se propone reducir en 4.5% (en comparación con el presupuesto de 2020) el Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social (FAIS)[3], el Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de los Municipios y de las Demarcaciones Ter,ritoriales del Distrito Federal (FORTAMUN)[4], y el Fondo de Aportaciones para la Seguridad Pública de los Estados y del Distrito Federal (FASP)[5]. Por otro lado, también se plantea la desaparición del Subsidio para el Fortalecimiento del desempeño en materia de Seguridad Pública (FORTASEG)[6].

Con estas acciones, no solo se afecta la capacidad operativa de los estados y los municipios, sino que se les obliga a depender de la Federación, lo cual se traduce en más poder para el Ejecutivo Federal. Debemos considerar que, en la actualidad, la hacienda municipal depende en 70% de las transferencias de la Federación y de los estados. Sólo el 21% proviene de ingresos propios (impuestos, derechos, productos y aprovechamientos) (Unda, 2018). Lo cierto es que la gran mayoría de los municipios carecen de la capacidad para cobrar impuestos de manera efectiva, por lo que, de profundizarse el statu quo de centralización y militarización, resulta sumamente improbable que éstos alcancen capacidades para atender los problemas de seguridad pública en sus territorios, ni mucho menos las causas estructurales de las violencias y el delito.

El pretexto de la austeridad –con el que se han justificado estos recortes- pone en riesgo una amplia gama de derechos al ignorar la vinculación de los estándares de derechos humanos con el diseño de las políticas fiscales. Una buena política de fiscalización y gasto debería sujetarse a los compromisos y obligaciones del Estado Mexicano en materia de derechos fundamentales (CIDH, 2018). Sin embargo, la política de austeridad implementada solo resultó en una dinámica del Ejecutivo para controlar cualquier contrapeso. Lo que realmente ocurre es que no existe un ahorro de presupuesto, sino que se privilegian ciertos gastos.

Los grandes beneficiarios de la política de militarización de la seguridad

De esta forma, es la misma federación que redujo el presupuesto para seguridad la que determina cuánto le deben pagar los estados y municipios por sus labores de seguridad (a través de las Fuerzas Armadas y la Guardia Nacional) y la que decide hasta cuando salir de estos territorios[7]. Además, así como se disminuyen los montos para estados y municipios, la SEDENA recibirá un aumento de 19.7% de presupuesto, con lo que alcanzaría una suma de 112,557 millones de pesos[8]. Aquí cabe apuntar que el presupuesto del Ejército para el apoyo a la seguridad pública asciende a 4,103 mil millones de pesos, el más alto de la historia.

El aumento de la capacidad económica del Ejército no solo proviene de sus labores en seguridad pública. En las administraciones de Felipe Calderón y Enrique Peña Nieto, el Ejército Mexicano fue premiado con contratos para la construcción de obras 33 mil 681 mdp, los cuales fueron ejercidos en completa opacidad (Gallegos, 2019). Esta es la misma tendencia de la administración de López Obrador. Es justo lo que ocurre con el hecho de que son los militares quienes construyen el aeropuerto internacional en Santa Lucía (Gallegos, 2019). En el mismo sentido, los recursos de los fideicomisos de la SEDENA incrementaron en 1,048% entre el tercer y cuarto trimestre del 2019, de $2,505 MDP, durante el último trimestre de 2019 a $26,252 MDP, y a $31,980 MDP en 2020 (Nuñez, 2020).

Es decir, la política de militarización de la seguridad pública tiene claros beneficiarios en términos de poder y presupuesto, y esto entraña riesgos importantes para el país (Huidobro, 1996). Para poder prevenirlos y atenderlos es necesario saber quiénes son y cuáles son los objetivos que se persiguen, pues resulta claro que esta estrategia se ha abstraído de la evidencia sobre su efectividad en la reducción neta de la actividad criminal. Por el contrario, la experiencia en los últimos años nos ha demostrado que el aumento de la presencia de las Fuerzas Armadas en las calles se ha traducido en un aumento en la violencia, las violaciones a los derechos humanos y la incidencia de delitos violentos (Juárez, Amaya y Roullé, 2018)[9]. Desde 2007, por mencionar solo un ejemplo, la Comisión Nacional de los Derechos Humanos (CNDH) ha recibido más de 10,000 quejas por violaciones de derechos humanos cometidas por miembros del Ejército y, de 2007 a junio de 2017, ha emitido más de 148 recomendaciones dirigidas a las Fuerzas Armadas a raíz de violaciones graves a los derechos humanos, tales como tortura, desaparición forzada, ejecuciones extrajudiciales y uso ilegal de la fuerza, entre otros (Meyer, 2019).

Del mismo modo, de diciembre de 2012 a enero de 2018, la Procuraduría General de la República –ahora Fiscalía General de la República- inició más de 9.000 investigaciones sobre casos de tortura (HRW, 2019). La entonces PGR reportó que de las 2,877 investigaciones por tortura de 2015 a 2017 en contra de integrantes de las Fuerzas Armadas, 1,847 fueron en contra de elementos de la SEDENA, mientras que 1,030 fueron en contra de miembros de la SEMAR (Guevara 2019). La estrategia de militarización de la seguridad pública, a partir de las dinámicas de violencia que generó y sigue generando, también ha producido miles de desapariciones. Algunas organizaciones de la sociedad civil calculan que hay entre 30,000 y 50,000 personas desaparecidas tras diez años de guerra contra el narcotráfico (Camhaji y García, 2016). La cifra oficial oscila en las 40,000 personas desaparecidas (NTX, 2019). En cuanto a incidencia delictiva, lo cierto es que no existen beneficios en su reducción.

Existen casos de éxito que demuestran que debemos privilegiar el fortalecimiento de las policías civiles locales y cambiar el enfoque reactivo de la policía por uno preventivo que entienda las causas de los conflictos, genere información para el diseño de política pública y la toma de decisiones para que actúe estratégicamente (Salgado, 2020). Para esto debemos alejarnos de la centralización y asegurar el presupuesto necesario para la “limpieza” de las policías, la capacitación efectiva, y el equipamiento para la inteligencia policial, entre otras cosas.

Por ello es necesario que la federación permita las condiciones para la independencia presupuestaria de los estados y municipios para fortalecer de forma efectiva el sistema nacional de seguridad pública civil, y evitar la idea centralista militar. Es fundamental que los gobiernos estatales cuenten con el acompañamiento técnico para el fortalecimiento de sus haciendas locales, acompañado de la transparencia, la participación ciudadana y la rendición de cuentas suficientes para que ese dinero público no sea mal utilizado.

Sustituir la militarización del país con una mejor asignación de recursos a programas de prevención y atención civil del delito podría disminuir la violencia al igual que las desigualdades sociales, económicas y políticas que emanan de ella. Urge cambiar de estrategia y entender que, por el bien de todos, las Fuerzas Armadas no pueden seguir sustituyendo al poder civil.

 

 

Referencias

 

Camhaji, E y García, J. (2016). AÑO 11 DE LA GUERRA CONTRA EL NARCO. El país. Recuperado el 29 de octubre de 2020 de https://elpais.com/especiales/2016/guerra-narcotrafico-mexico/

COMISIÓN INTERAMERICANA DE DERECHOS HUMANOS (2018) Políticas públicas con enfoque de derechos humanos. Recuperado el 29 de octubre de 2020, de http://www.oas.org/es/cidh/informes/pdfs/PoliticasPublicasDDHH.pdf

Gallegos, Z. (2019). El Ejército Mexicano construyó obras en la opacidad por 33 mil 681 mdp. El universal.

Recuperado el 29 de octubre de 2020 de https://interactivo.eluniversal.com.mx/2019/obras-publicas- sedena/ejercito.html

Guevara, J. (2019). CMDPDH: Las Fuerzas Armadas y la seguridad pública. Revista Nexos. Recuperado el 29 de octubre de 2020 de https://www.nexos.com.mx/?p=41380

Huidobro, M. (1996). Gimme The Power. ¿Dónde jugarán las niñas? Recuperado el 29 de octubre de 2020 de https://www.youtube.com/watch?v=AIb27-9Yxmc 

Human Rights Watch. (2019). Informe Mundial 2019: México eventos 2018. Recuperado el 29 de octubre de 2020 de https://www.hrw.org/es/world- report/2019/country-chapters/326034

Juárez, A, Amaya, L, y Rouillé M. (2018). HUELLLAS IMBORRABLES:DESAPARICIONES, TORTURAS Y ASESINATOS POR INSTITUCIONES DE SEGURIDAD EN MÉXICO (2006- 2017). CMDPDH. Recuperado el 29 de 0ctubre 2020 de http://cmdpdh.org/project/huellas- imborrables-desapariciones-torturas-y-asesinatos-por-instituciones-de- seguridad-en-mexico-2006-2017/

Meyer, M. (2019). Propuesta de Guardia Nacional concretizaría la militarización de la seguridad pública en México. Recuperado el 29 de octubre de 2020 de https://www.wola.org/es/analisis/guardia-nacional-mexico-abusos-militares/

NTX. (2019). Gobierno Federal destina 400 MDP a la búsqueda de desaparecidos. El informador. Recuperado el 29 de octubre de 2020 de https://www.informador.mx/mexico/Gobierno-Federal-destina-400-MDP-a-la- busqueda-de-desaparecidos-20190204-0043.html

Nuñez, L. (2020). INCREMENTAN 1,048% LOS RECURSOS DE LOS FIDEICOMISOS DEL EJÉRCITO CON AMLO. Mexicanos Contra la Corrupción e Impunidad A.C. Recuperado el 29 de octubre de 2020 de https://contralacorrupcion.mx/fideicomisos-del-ejercito-amlo-incrementan/

Rosales, R. (2020, 21 de octubre). Desarrollo regional no es prioridad en el Presupuesto 2021. El economista. Recuperado el 19 de octubre de 2020 de https://www.eleconomista.com.mx/estados/Desarrollo-regional-no-es- prioridad-en-el-PPEF-2021-20200909-0151.html

Salgado, J. (2020). MISIÓN POSIBLE: En Escobedo, nuevo León se logró una policía cercana a la comunidad. World Justice Project. Recuperado el 29 de octubre de 2020 de https://worldjusticeproject.mx/mision-posible/

Suprema Corte de Justicia de la Nación 192083, de abril de 2000.

Unda, M. (2018). Los límites de la recaudación predial en los municipios urbanos de México: un estudio de casos. México: Estudios demográficos y urbanos. Recuperado el 29 de octubre de 2020, de https://estudiosdemograficosyurbanos.colmex.mx/index.php/edu/article/view /1741/1988

 

Notas

[1] Si bien la CIDH establece que el concepto de seguridad ciudadana es el más adecuado para abordar los problemas de criminalidad y violencia desde una perspectiva de derechos humanos, este análisis se realiza respecto a la dimensión de distribución de competencias en el ámbito del federalismo.

[2] En la conformación la Guardia Nacional se ha privilegiado el reclutamiento de elementos del ejército, por lo que a la fecha el 67% de sus elementos son militares.

[3] Este fondo se reparte entre estados y municipios y está destinado exclusivamente al financiamiento de obras, acciones sociales básicas y a inversiones que beneficien a la población que se encuentre con más rezago social o en pobreza extrema.

[4] Se destina a los municipios y delegaciones del DF para que cubran sus obligaciones financieras, pago de derechos y aprovechamientos por concepto de agua y atención a la seguridad pública.

[5] Se otorga a las entidades federativas para el reclutamiento, formación, selección, evaluación y depuración de los recursos humanos vinculados a la seguridad pública; al pago de percepciones extraordinarias y al equipamiento de los elementos policiales, y a la construcción y mejoramiento de las instalaciones relacionadas.

[6] Es un subsidio que se otorga a los municipios y, en su caso, a los estados, cuando éstos ejercen la función de seguridad pública en lugar de los primeros o coordinados con ellos, para el Fortalecimiento de los temas de Seguridad.

[7] Este comportamiento predador, recuerda el funcionamiento de tiendas de raya.

[8] Se prevé que este presupuesto se destine a la creación de plazas para sustituir a los elementos que pasaron al Guardia Nacional, la construcción del Aeropuerto Internacional Felipe Ángeles, y el apoyo a la seguridad pública.

[9] Tan solo en el periodo 2006- 2007, las fuerzas armadas se encontraban presentes en el 53.4% de las recomendaciones emitidas por la CNDH, ya sea por participación directa o indirecta, de la misma manera tienen un papel protagónico en los asesinatos del país pues se registra la incidencia de asesinatos por parte de SEDENA y SEMAR en 17 estados del país.

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BRÚJULA CIUDADANA. Es una publicación electrónica mensual editada por Iniciativa Ciudadana para la Promoción de la Cultura del Diálogo, A.C., Tel. (55) 55141072, 

Editor responsable: Elio Villaseñor Gómez.

Editora de la revista, Delmy Xiomara Peraza Torres. 

Diseño: Judith Meléndrez Bayardo

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