Evolución de las políticas de extranjería y movilidad en México

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Una mirada breve a la evolución de la política de extranjería y la movilidad humana permiten reconocer que no es solamente un asunto coyuntural de la relación con los Estados Unidos. Se trata de una concepción de lo nacional y de la nación anclada en la visión más decimonónica del Estado.

En el siglo XIX el país contaba con vastas extensiones de territorio despoblado. Los primeros gobiernos del nuevo Estado favorecieron la entrada y estancia de extranjeros con el fin de colonizar el territorio. No obstante, siempre se hicieron diferenciaciones. En caso de aquellos que elegían preservar su nacionalidad, la ley diferenciaba entre “domiciliados” y “transeúntes”.

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A los extranjeros domiciliados se les reconocía una permanencia de largo plazo con una residencia no menor de tres años. Con esta definición legal se reconocía el derecho a adquirir bienes o realizar actividades comerciales. En cambio, los transeúntes que no contaban con residencia fija se encontraban obligados a mostrar su pasaporte ante cualquier autoridad que así lo solicitará. En ambos casos, sin hacer distinciones, el gobierno se reservaba el derecho de expulsar las personas extranjeras sin juicio previo.

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Para 1857, en la Constitución, se establecía el reconocimiento del ejercicio de los derechos civiles. Sin embargo, se reservaba la facultad de “expeler al extranjero pernicioso”. Con este marco constitucional, la entonces Secretaría de Estado (antecedente de la Secretaría de Gobernación) implementó un registro denominado “matriculación de extranjeros”. El registro daba por sentado que las personas extranjeras constituían riesgos a la salud pública.

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El siglo XX no mostró mejorías en la concepción legal y las políticas públicas hacia las personas extranjeras. La primera Ley de Inmigración publicada en 1908 centró su objetivo en el control migratorio por razones sanitarias o por delitos y vagancia. Facultó a la nueva Secretaría de Gobernación para tener competencia exclusiva en la materia. Con esta ley se crearon los primeros cuerpos de inspectores migratorios, quienes, junto con agentes auxiliares en los puertos y puntos fronterizos, se convirtieron en las autoridades facultadas para admitir, rechazar o expulsar a los extranjeros.

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En la década de los veinte, se promulgó una Ley de Migración aún más rígida. Planteó como prioridad vigilar el tránsito de personas. Esta legislación dio pauta a la expedición de tarjetas de identificación para todos los que entraban o salían del territorio y se estableció el Registro de Nacionales y Extranjeros. Además, la ley permitió a la autoridad prohibir la entrada de trabajadores de origen extranjero.

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En 1936 se estableció un nuevo marco regulatorio con la promulgación de la primera Ley General de Población. Esta legislación ya incluyó temas en materia de demografía, turismo y, desde luego, el registro de las personas en tránsito. En el caso de la migración de tránsito, se dispuso la creación de estaciones migratorias.

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Una nueva legislación general de población promulgada en 1947 acrecentó las medidas regulatorias sobre inmigración. Se restringió la admisión de perseguidos políticos a los provenientes de países americanos. Acrecentó el control migratorio bajo la condición de ser “sanos, de buen comportamiento y fácilmente asimilables, con beneficio para la especie y economía del país”.

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El concepto de seguridad nacional se incorporó en la legislación en 1974. Una nueva Ley General de Población establecía como un delito la migración irregular. Migrar era un delito que cometía quien entraba sin documentos a territorio nacional, como quien fomentaba el ingreso y apoyaba el tránsito de personas. Para dar cumplimiento a esta ley, se creó la Dirección General de Servicios Migratorios.

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La creación de la COMAR en los ochenta

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En el contexto de los conflictos armados en Centroamérica, los flujos de personas en búsqueda de asilo y refugio generaron la necesidad de contar con una agencia que atendiera estos requerimientos. Para 1980, por acuerdo presidencial, se formó la Comisión Mexicana de Ayuda a Refugiados (COMAR) a la cual se le dotó con un carácter permanente. La COMAR fue concebida con la integración de tres secretarías (Gobernación, Relaciones Exteriores y de Trabajo y Previsión Social). Se encarga de definir cómo atender las solitudes de asilo y refugio, un asunto de seguridad nacional en el contexto de la Guerra Fría y con opción de asimilación a través del empleo.

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Con las crisis económicas de los ochenta y noventa en la región los flujos migratorios aumentaron de forma exponencial. La migración de tránsito hacia los Estados Unidos se convirtió en la principal cara de la migración internacional. Los mecanismos de control establecidos hasta el momento colapsaron de forma que fueron más enunciativos que reales.

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Para atender el creciente flujo migratorio de tránsito, sin despegar la idea central de atenderla como un asunto problemático de seguridad nacional, la Dirección General de Servicios Migratorios amplió sus funciones y se creó el Instituto Nacional de Migración (INM). La nueva configuración institucional fue dotada de facultades para planear, ejecutar, controlar, supervisar y evaluar la política migratoria.

En los siguientes años, ya comenzado el siglo actual, aumentaron las sanciones para quienes fueran imputados por tráfico de personas, en particular a los servidores públicos sobre quienes pesaban denuncias frecuentes de violaciones a los derechos humanos de las personas migrantes.

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La política de seguridad nacional consideró a las fronteras (norte y sur) como objetivo prioritario. Fenómenos como el tráfico de drogas y personas, de terrorismo en los Estados Unidos o la presencia de pandillas como la Mara Salvatrucha incrementaron la presión de los Estados Unidos sobre la política migratoria. En consecuencia, los mecanismos de contención fueron en aumento al grado de reconocer al INM como instancia de seguridad nacional. En su reglamento interno de 2005 señalaba que, la política migratoria asume “una condición fundamental de la política de seguridad nacional consiste en garantizar el orden y la legalidad de los flujos migratorios”.

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El endurecimiento de la política mexicana sobre los flujos migratorios se enfocó a intentar controlar los flujos fronterizos. Para lograr sus objetivos se incorporó, además de las instituciones policiacas estatales y municipales, a las fuerzas armadas.

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La legislación mexicana podía describirse en los términos que lo hizo la Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos en México: una política contraria a los compromisos internacionales reconocidos por México. La presión internacional y nacional de los grupos de defensores de derechos humanos buscaron modificar la legislación para descriminalizar la migración.

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Hasta 2011 con la promulgación de Ley sobre Refugiados y Protección Complementaria por primera ocasión se reorientó la política migratoria. Se incorporaron al discurso legal e institucional el reconocimiento de los derechos humanos de las personas en contexto de movilidad humana. Esta nueva ley facultó la emisión de visas con diversos fines para el acceso regulado de los extranjeros al país.

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Sin lugar a duda, lo más importante en este viraje normativo fue el reconocimiento de los límites de las capacidades del estado y de la experiencia adquirida desde la sociedad civil. La nueva política migratoria apuntaba a un modelo de gobernanza, cogestión y corresponsabilidad para garantizar, promover y proteger los derechos de los migrantes. Con un programa especial de migración se creó un grupo de trabajo para dar seguimiento y cumplimiento a los fines de la política.

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De la progresividad en las garantías a los retrocesos

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Cuando el avance en la política migratoria alentaba al optimismo, a la progresividad en las garantías a los derechos humanos, la realidad golpeó con fuerza y ubicó al actual gobierno en su dimensión: el pasado donde la migración es un asunto de seguridad nacional.

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Desde la exitosa maniobra de los intereses más reaccionarios lograron reeditar el Plan Puebla Panamá cuyos principales pilares son la construcción del nuevo muro-ferrocarril transístmico y la caribeña idea del Tren Maya. Este tren-muro es la base de una política de contención a la migración centroamericana hacia los Estados Unidos. El muro-tren consiste en un cambio geopolítico basado en la militarización de las fronteras.

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La retórica oficialista del lopezobradorismo ha asignado el concepto de “protección” de las personas migrantes a las unidades mixtas de las Fuerzas Armadas y la Guardia Nacional criminalizando a las personas migrantes. Es una política cada vez más restrictiva que busca incrementar los costos, riesgos y violaciones a los derechos humanos.

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Contrario a la retórica oficial, la finalidad no es atender el fenómeno migratorio. El objetivo es contener la migración y evitar que lleguen a los Estados Unidos cubriendo la frontera norte, la frontera sur con efectivos para poder “rescatar” a los migrantes. Esta tarea incrementó la participación de las Fuerzas Armadas.

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Para comprender el viraje al pasado de la política migratoria como un asunto de seguridad y defensa nacional basta observar que la autoridad realmente operadora es la Guardia Nacional. Esta policía militarizada tiene su origen con estructura operativa, formación militar de sus agentes y subordinación a una autoridad no civil. Esta policía militar carece de certificación o capacitación requerida en materia de protección de civiles en el contexto de seguridad publica. Situación agravada con el acuerdo presidencial del 8 de octubre de 2020 que establece que la Secretaria de la Defensa Nacional ostenta el control operativo de la Guardia Nacional.

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En materia migratoria el viraje al pasado se complementa con las facultades de la Guardia Nacional para “prestar apoyo al Instituto Nacional de Migración para verificar que los extranjeros residentes en territorio nacional cumplan con las obligaciones que establece la Ley de Migración”. De esa forma, la tarea de control migratorio intensificó la participación militar. Los informes oficiales señalan que se han desplegado casi 29 mil elementos distribuidos en carreteras y caminos correspondientes a las tres rutas de internamiento migratorio en las costas, centro y golfo. Este despliegue como ya se ha destacado tiene su principal presencia en las líneas ferroviarias del tren “La Bestia”, desde su punto de inicio en la frontera sur (Tabasco y Chiapas) hasta el destino final del trayecto en la frontera norte (Baja California, Sonora y Tamaulipas).

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Los eufemismos legales que facultan a los militares a realizar controles migratorios hacen referencia a las detenciones como “presentación” y “alojamiento”. Sin embargo, la realidad es que las personas son privadas de la libertad sin ninguna garantía a sus derechos. Esto genera intimidación y hostigamiento bajo custodia que obstaculizan cualquier representación legal efectiva, violaciones al debido proceso, falta de protección judicial efectiva, deportaciones ilegales, entre otras graves violaciones a los derechos humanos.

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Sin duda el viraje al pasado ha agravado el incumplimiento a los estándares internacionales que establece que el personal encargado de los centros de detención migratoria debe ser civil y no podrá́ pertenecer a Fuerzas Armadas o instituciones similares con características militares.

Las tragedias conocidas, como en Ciudad Juárez, evidencian el incumplimiento del estado mexicano a parámetros de derechos humanos de las personas migrantes detenidas. Las cárceles migratorias contrario a salvaguardar los derechos de las personas son riesgos para la protección de los derechos a la vida e integridad.

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En la última parte del sexenio, con el aumento de la presencia y poder militar sin controles civiles que supervisen sus actividades, en ausencia de mecanismos efectivos de denuncia a las violaciones de derechos humanos, enfrentamos el mayor escenario de violaciones a los derechos humanos de las personas migrantes consideradas como un riesgo a la seguridad nacional.