Así, la conformación de una GN civil tenía que ir acompañada de la construcción de policías estatales y municipales capaces y con las herramientas necesarias para afrontar sus tareas antes de la retirada de las fuerzas armadas. Ninguno de los dos objetivos se ha cumplido; de hecho, las instituciones encargadas han mostrado nulo interés en caminar en ese sentido y, por el contrario, se ha vuelto claro que dicha reforma fue un engaño para seguir el camino de la propuesta original del ejecutivo.   

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Por un lado, el 5º transitorio se reglamentó mediante un acuerdo presidencial el 11 de mayo de 2020, dicha norma no vigila ni garantiza los principios que debían regir la participación temporal de la fuerzas armadas –extraordinaria, regulada, fiscalizada, subordinada y complementaria. Por el contrario, dotó a estas de amplio margen para encargarse de la seguridad pública y someter a su coordinación a los poderes estatales y municipales[2]. Además, ha sido impugnado por rebasar las atribuciones del ejecutivo.

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Por otro lado, la amplía mayoría de los elementos de la GN provienen de las fuerzas armadas, igual que el conjunto de su estructura jerárquica; por lo que es de facto una corporación dependiente de la SEDENA. Además, la actuación de las fuerzas armadas permanentes ha sido prolongada hasta 2028, nuevamente con promesas de que se dotarán de recursos a los sistemas de seguridad estatales y municipales.

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En cuanto al cumplimiento del 7º transitorio, Causa en Común[3] encontró que la mayoría de las entidades elaboraron entre 2020 y 2021, aún con retrasos respecto al plazo constitucional, sus diagnósticos y programas de fortalecimiento de las policías locales (30 y 29 entidades, respectivamente) y, solamente, dos terceras partes sus propuestas de presupuesto (22 entidades). Sin embargo, para 2021, solamente 14 entidades habían cumplido con el envío de los respectivos informes anuales de evaluación de sus programas, es decir, en menos de la mitad de los estados hay alguna evidencia de que se haya seguido el proceso marcado por el 7º. transitorio. Aun así, tampoco puede asegurarse que esos procesos se estén llevando a cabo de manera adecuada: únicamente cinco estados han hecho públicos los documentos (Ciudad de México, Guerrero, Jalisco, Morelos y Tabasco).

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La GN no es una policía

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La GN nació con el objetivo de sustituir a la Policía Federal por una organización de carácter militar. Aunque se le dotó de funciones policiales en su ley reglamentaria, como, por ejemplo, efectuar tareas de verificación e investigación para la prevención de delitos y de infracciones administrativas; poner a disposición de autoridades competentes a personas y bienes; recibir denuncias o realizar detenciones y aseguramiento de bienes. También se les faculta a tareas que rebasan las tareas policiales: dar atención a víctimas; inspeccionar documentos migratorios, resguardar estaciones migratorias o vigilar instalaciones estratégicas[4]. Mediante acuerdos de colaboración o asignaciones, dichas atribuciones se han ampliado y, para septiembre de 2021, un equipo del Centro de Investigación y Docencia Económicas (CIDE) había contabilizado ya 246 atribuciones civiles a las Fuerzas Armadas, incluida la GN[5]. En pocas palabras, se ha venido construyendo una fuerza que puede actuar en casi cualquier ámbito y con amplios poderes.

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Esto significa que no toda la GN cumple tareas de policía; pero no es posible determinar en qué proporción lo hace y, por lo tanto, en qué medida está sustituyendo a dichas fuerzas. Los Informes de Seguridad presentados cada mes en las mañaneras no permiten distinguir entre el despliegue de GN, SEDENA y SEMAR, ni existen bases de datos públicas con la información que ahí se expone. Podemos suponer por declaraciones públicas que, por ejemplo, la amplía mayoría los 32,317 elementos encargados de la represión de la migración[6], pertenecen a la GN[7]; esto representaría una tercera parte de sus elementos desplegados.

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Mucho más importante es que la GN no cuenta con la formación ni la certificación adecuada para realizar labores policiales, aunque su Ley reglamentaria se lo permita. De acuerdo con la propia GN, el Programa Rector de Profesionalización contempla, dentro de la formación inicial, materias como: primer respondiente, ética policial, cultura de la legalidad, Derechos Humanos, detención y conducción de personas, atención a víctimas del delito, mediación policial y manejo de conflictos[8]. Sin embargo, los cursos de formación inicial se dividen entre personal de nuevo ingreso y “veteranos” provenientes de SEDENA y SEMAR; quienes deben cumplir un programa de menos de la mitad de extensión que los de nuevo ingreso, a pesar de que su formación previa no tiene porque guardar relación con las labores policiacas. Así, en la práctica, su capacidad de actuar como policías y cumplir los procesos que ello requiere, se ve mermada.

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Pero la formación inicial es solo el primer paso, el artículo 94 de la Ley General del Sistema Nacional de Seguridad Pública señala que las instituciones policiales contratarán únicamente al personal que cuente con el Certificado Único Policial (CUP), que incluye otros tres requisitos: la aprobación de la evaluación de competencias básicas, la evaluación de confianza y la aprobación de la evaluación de desempeño. A pesar de ser un requisito de ley, la GN reportaba, al 25 de febrero de 2022, solo 30,199 de sus elementos contaban con CUP, es decir, solo el 29% del total de elementos desplegados[9].

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A pesar de las divergencias en capacitación, valores y procedimientos, las fuerzas armadas, incluyendo a la GN, siguen siendo utilizadas como pretexto para evitar el fortalecimiento de las policías locales.

 

 

El abandono de las policías locales y municipales

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Aún con toda la evidencia que apunta a que la GN no puede actuar como policía y no ha brindado resultados en combate al delito, la realidad es que su despliegue y crecimiento, en personal y presupuesto, ha sido en detrimento de los recursos y atención que requiere la formación de policías capaces y profesionales, tal como lo prometía el 7º. transitorio.

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A la par que el presupuesto de la GN crecía de manera desproporcionada y poco transparente[10], los recursos federales para el fortalecimiento de la seguridad estatal y municipal se estancaron o, de plano, desaparecieron.

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Tal es el caso de los recursos del Fondo de Aportaciones para la Seguridad Pública (FASP) y del Subsidio para el Fortalecimiento del desempeño en materia de Seguridad Pública a los municipios y demarcaciones territoriales de la Ciudad de México (FORTASEG). Entre 2018 y 2022, los recursos del FASP se estancaron en términos reales y, en 2021 y 2022, no se le asignaron recursos presupuestales al FORTASEG[11]. Esto quiere decir que, en términos reales, la federación ha dejado de invertir en tareas como el desarrollo de capacidades en las instituciones locales para el diseño de políticas públicas destinadas a la prevención social de la violencia y la delincuencia; el desarrollo, profesionalización y certificación policial; las tecnologías, infraestructura y equipamiento de apoyo a la operación policial o el desarrollo para el sistema nacional de información para la seguridad pública.

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En 2021, a efecto de utilizar las últimas cifras comparables entre instituciones, el presupuesto ejercido por la GN superó el presupuesto ejercido por el total de las secretarías estatales de seguridad pública. Entre el presupuesto aprobado y las adiciones, la GN alcanzó por lo menos los 85 mil millones de pesos; el presupuesto ejercido por la totalidad de las secretarías de seguridad pública estatales fue de 70 mil millones[12]. Además, mientras el presupuesto de la GN –y de las fuerzas armadas en general– mantiene una trayectoria ascendente, el presupuesto ejercido por las instituciones estatales de seguridad pública apenas ha crecido, en términos reales, un 9% desde 2014. Ello, a pesar de que el personal de estas duplica al de la GN, 221,281 elementos de la policías estatales, frente a 99,946 de la GN al finalizar 2021[13].

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Esto se ve reflejado en las condiciones de trabajo de cada corporación. Mientras el salario mínimo base promedio de un miembro de la GN es de $19,000 mensuales netos[14], la mitad de los policías del país declaró ganar en 2020 menos de $8,942[15]. No solo los salarios, históricamente, las condiciones para el desarrollo policial en general han impedido su profesionalización[16]; sin mayor inversión en ellas, es imposible lograr dicha profesionalización.

 

Este presupuesto tampoco corresponde con la efectividad en labores de seguridad pública. En términos de detenciones, mientras las policías estatales reportan haber realizado en 2021 un total de 200,418 puestas a disposición frente al ministerio público y las municipales reportaban 172,149, la GN había detenido a 7,419 presuntos responsables –el 99% en flagrancia y no como resultado de procesos de investigación–; esto es, las policías realizaron 50 veces más detenciones que la GN[17].

 

 

Conclusión

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Entre las estafas que ha implicado la constitución de la GN, se encuentra la promesa de que su formación no dejaría de lado el fortalecimiento de las policías estatales y municipales; sin embargo, la falta de seguimiento del 7º. transitorio, así como la disparidad de recursos brindados a unos y otros apuntan a que la apuesta en la seguridad pública se ha concentrado en la GN. Esto conlleva importantes riesgos: en primer lugar, la diversidad de funciones asignadas a la GN dificulta las tareas de coordinación con las policías; en segundo lugar, no hay evidencia de que la GN tenga capacidades policíacas, es decir, formación y procedimientos para efectuar dicha labor; finalmente, la apuesta por la GN como estrategia central está acompañada del abandono de la formación y fortalecimiento de policías locales, principal salida de la crisis de inseguridad que vive el país.

 

 

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Notas:

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[1] DOF. Decreto por el que se reforman, adicionan y derogan diversas disposiciones de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en materia de Guardia Nacional. (26 de marzo de 2019). Revisado en:

 https://www.dof.gob.mx/nota_detalle.php?codigo=5555126&fecha=26/03/2019#gsc.tab=0.
 

[2] Salazar, Julio. “La Suprema Corte y el acuerdo presidencial que militariza la seguridad pública en México”. Nexos (24 de noviembre de 2021). Consultado en: https://eljuegodelacorte.nexos.com.mx/la-discusion-constitucional-que-viene-el-acuerdo-presidencial-y-la-militarizacion-de-mexico/
 

[3] Causa en Común. Guardia nacional: tres años de definición militarista. (Julio de 2022). Consultado en: http://causaencomun.org.mx/observatorioguardiayfuerzasarmadas/wp-content/uploads/2022/07/2022.07.06_InformeOGN.pdf
 

[4] DOF. Ley de la Guardia Nacional. (27 de mayo de 2019). Consultado en:

https://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/LGN.pdf.
 

[5] Centro de Investigaciones y Docencia Económicas, CIDE. Inventario Nacional de lo militarizado. (2021). Consultado en: https://ppdata.politicadedrogas.org/#ppd.inm
 

[6] Presidencia de la República (8 de noviembre de 2022). Informe de seguridad: Martes 8 de Noviembre de 2022.
 

[7] Sánchez Nájera, Felipe y Osorio, Daniela. “Guardia Nacional y detención de personas migrantes”. Nexos. (25 de octubre de 2021) Consultado en: https://seguridad.nexos.com.mx/guardia-nacional-y-detencion-de-personas-migrantes/
 

[8] Causa en Común. Guardia nacional: tres años de definición militarista. Op. cit.
 

[9] Ibídem.

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[10]  Causa en Común. Guardia nacional: tres años de definición militarista. Op. cit.

Núñez, Leonardo y Castañeda, Jorge Andrés. Los militares y la Guardia Nacional: recursos en aumento, simulación, discrecionalidad y opacidad. (México: MCCI, 2021). Consultado en:   https://contralacorrupcion.mx/wp-content/uploads/2021/09/los-militares-y-la-guardia-nacional.pdf?utm_source=site&utm_medium=button&utm_campaign=mcci.

Campos, Mariana; Álvarez, Lía y Cano, Jorge. Seguridad Pública en el PEF 2022: más gasolina para la militarización. (México: México Evalúa, 2021). Consultado en: https://www.mexicoevalua.org/seguridad-publica-en-el-pef-2022-mas-gasolina-para-la-militarizacion/?s=08

MUCD. El negocio de la militarización en México. (México: MUCD, 2022). Consultado en:  https://www.mucd.org.mx/wp-content/uploads/2022/09/El-negocio-de-la-militarizacion-version-web.pdf

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[11] Causa en Común. Guardia nacional: tres años de definición militarista. Op. cit.

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[12] Causa en Común. Guardia nacional: tres años de definición militarista. Op. cit.

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INEGI (2022). Censo Nacional de Seguridad Pública Estatal 2022. Consultado en: https://www.inegi.org.mx/programas/cnspe/2022/

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[13] Ibídem.

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[14] Núñez y Castañeda. Los militares y la Guardia Nacional: recursos en aumento, simulación, discrecionalidad y opacidad. Op. cit.

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[15] SNSP (2021). Propuesta de Salario Digno para Policías. México: STPC/SSPPC/SNSP/CONASAMI. Consultado en: https://www.gob.mx/cms/uploads/attachment/file/649151/SESNSP_Salario_digno_logos.pdf

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[16] Causa en Común (2017). Índice de desarrollo policial (INDEPOL) 2017. Consultado en: https://causaencomun.org.mx/beta/indepol-indice-de-desarrollo-policial/

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Causa en Común (2018). Índice de desarrollo policial (INDEPOL) 2018. Consultado en: https://causaencomun.org.mx/beta/indepol-indice-de-desarrollo-policial/

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[17] INEGI (2021a). Censo Nacional de Seguridad Pública Federal 2021. Consultado en: https://www.inegi.org.mx/programas/cnspf/2021/

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INEGI (2021b). Censo Nacional de Seguridad Pública Estatal 2021. Consultado en: https://www.inegi.org.mx/programas/cnspe/2021/

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INEGI (2021c). Censo Nacional de Gobiernos Municipales y Demarcaciones Territoriales de la Ciudad de México 2021. Consultado en: https://www.inegi.org.mx/programas/cngmd/2021/