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Foto de Luis Brito/Ethos
Riesgos de corrupción que pueden derivarse de proyectos de inversión con impacto ambiental
Néstor Genis
Investigador en Ethos Laboratorio de Políticas Públicas
Debido a su ubicación estratégica y riqueza natural, México es un país muy atractivo para el desarrollo de grandes proyectos de inversión en diversos sectores. Si bien este contexto podría ser altamente favorable para el desarrollo socioeconómico del país, la priorización de los intereses económicos sobre los aspectos ambientales y sociales ocasiona efectos contraproducentes y plantea un modelo de desarrollo insostenible.
El desarrollo de grandes proyectos en sectores como el industrial, inmobiliario, minero, energético, de hidrocarburos, entre otros, conlleva importantes impactos ambientales y sociales que deben ser analizados, consultados con la ciudadanía y, en su caso, mitigados mediante acciones claras y transparentes. No obstante, aprovechando factores como el desconocimiento por parte de la ciudadanía de sus derechos de acceso a la información, participación ciudadana y justicia ambiental o la ausencia de mecanismos eficaces para ejercerlos, la complejidad de los procesos de regulatorios, así como a presión de que ejercen los intereses económicos detrás de estos proyectos, estas responsabilidades pueden ser eludidas por los desarrolladores y las autoridades responsables.
Este contexto es tierra fértil para cometer faltas administrativas o actos de corrupción. Por ello es necesario identificar áreas clave en las que pueden presentar riesgos de corrupción y realizar acciones para prevenirlos. En este artículo se identifican algunas de las principales deficiencias en materia de transparencia, rendición de cuentas y participación ciudadana en los procesos de aprobación y seguimiento de proyectos con impacto ambiental. Estas problemáticas dan pie a riesgos de corrupción en el desarrollo de los proyectos.
¿Qué son los proyectos con impacto ambiental?
Los proyectos con impacto ambiental son aquellas obras o actividades que pueden causar desequilibrio ecológico o rebasar los límites y condiciones establecidos en las disposiciones aplicables para proteger el ambiente y preservar y restaurar los ecosistemas.
Históricamente, este tipo de proyectos se llevaban a cabo sin someterse a un estudio riguroso sobre el impacto que podrían tener en el medio ambiente. No fue sino hasta 1988, con la creación de la Ley General de Equilibrio Ecológico y Protección Ambiental (LGEEPA), que se consolidó en México una normativa que obliga a estos proyectos a someterse a una evaluación de impacto ambiental para evaluar si su desarrollo es factible y bajo qué condiciones.
Como parte de este proceso, la normativa establece la realización de una manifestación de impacto ambiental (MIA). La MIA es un estudio técnico-científico que indica los efectos que puede ocasionar una obra o actividad sobre el medio ambiente, así como las medidas necesarias para mitigar los efectos negativos.
La SEMARNAT es la dependencia encargada de evaluar y, en su caso, aprobar la MIA presentada por la persona, empresa, dependencia u organización que impulsa el proyecto (el promovente). El trámite de la MIA se puede concluir de tres formas: negado, autorizado o autorizado con condicionantes. Si se aprueba la MIA, el promovente del proyecto debe respetar los términos y condiciones establecidos en el dictamen de aprobación correspondiente.
Por otra parte, la Procuraduría Federal de Protección al Ambiente (PROFEPA) es la institución encargada de supervisar de forma periódica el cumplimiento de los acuerdos establecidos para el desarrollo del proyecto. También tiene la facultad de sancionar al promovente en caso de incumplimiento.
Riesgos de corrupción en el proceso de aprobación
1. Ausencia o deficiencias en consultas a pueblos y comunidades indígenas
Para el desarrollo de los PIA se debe informar y buscar el consenso de las comunidades en donde se realizarán. Particularmente, cuando se trata de territorios con poblaciones indígenas, la Constitución, el Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT), entre otras disposiciones legales, establecen el derecho de los pueblos originarios a ser consultados.
Desafortunadamente, es muy raro que se realicen consultas previas, libres, de buena fe, informadas y culturalmente adecuadas. Parte sustancial del problema es que todavía no existe una Ley General de Consulta a Pueblos y Comunidades Indígenas que regule este tipo de ejercicios.
En este contexto, resulta fácil para las empresas obviar este requisito e iniciar operaciones sin previo aviso a las comunidades. La población es informada sobre el proyecto cuando este ya se ha puesto en marcha, y ante esta situación, las comunidades se organizan para tratar de detener los proyectos o buscar garantizar su derecho a la consulta. No obstante, los procesos judiciales correspondientes son complejos, largos, costosos y desgastantes, y no todas las comunidades pueden sostenerlos
2. Mecanismos de acceso a la información y participación ciudadana deficientes
La LGEEPA y su reglamento en materia de Impacto Ambiental (REIA) contemplan que cualquier persona de la comunidad en donde se desarrollará el proyecto puede solicitar que se realice una consulta pública. En este ejercicio se pueden proponer medidas de prevención, mitigación y observaciones al proyecto, mismas que deben ser tomadas en cuenta e incorporadas en la resolución de la MIA. Sin embargo, el desconocimiento de la población sobre este mecanismo, los cortos plazos para solicitarlo, entre otras cuestiones, dificultan que la ciudadanía utilice este recurso.
Según la última información disponible, del total de proyectos que presentaron una MIA entre 2014 y 2020, solo el 12% pasaron por una consulta pública. Además, resalta la tendencia a la baja desde su punto más alto en 2018, en ese año 19% de las MIA contaron con una consulta; mientras que en 2020 fueron solo 5% (Ver Gráfica 1).
Como parte del proceso de consulta pública también se puede solicitar una reunión pública de información, en esta el promovente debe explicar ante la comunidad los aspectos técnicos del proyecto, los posibles daños y las medidas de prevención y mitigación que propone. Para el periodo 2014-2020, el porcentaje anual promedio de los proyectos que promovieron reuniones públicas no llegó ni a 1% (Ver Gráfica 1).
Gráfica 1. Histórico de MIA, consultas y reuniones públicas realizadas entre 2014-2020
Elaboración propia con datos de transparencia focalizada de SEMARNAT
3. Autoevaluación de impacto ambiental
Las MIA son elaboradas por consultorías u organizaciones contratadas por las empresas promoventes, lo que representa un claro riesgo para la objetividad de los resultados. Además, el proceso de evaluación de la MIA por parte de la SEMARNAT es meramente documental; no se contempla trabajo de campo para comprobar la veracidad de lo expuesto en la MIA. Por lo tanto, la precisión de lo presentado se sustenta en la declaración bajo protesta de decir la verdad de quienes realizan el estudio.
En este contexto, las MIA pueden incurrir en imprecisiones, falsedades, minimizar o no contemplar daños, entre otras deficiencias, y aun así ser aprobadas (Gómez, 2019; Córdova y Bojórquez, 2013; Lara, 2013, 2014). Esto se traduce en impactos socioambientales no previstos, que podrían no ser detectados ni sancionados. De 2014 a 2020, el porcentaje anual de proyectos aprobados fue del 72% de los proyectos evaluados (Ver Gráfica 2).
Aunque no es posible saber qué porcentaje de los proyectos aprobados presentan este tipo de deficiencias, dada la magnitud del impacto que uno solo de estos podría tener en el ambiente, la aprobación de PIA sin certeza de su impacto real es un grave riesgo para el medio ambiente.
Gráfica 2. MIA autorizadas y negadas 2014-2020
Elaboración propia con datos de transparencia focalizada de SEMARNAT
4. Puertas giratorias
El fenómeno conocido como puertas giratorias o pantouflage se refiere al paso de funcionariado público de alto nivel al sector privado y viceversa (OCDE, 2020). Estas situaciones dan pauta a problemas como el uso de información privilegiada, tráfico de influencias o conflicto de interés en la gestión de permisos. En México, se ha identificado al sector energético (petroleros y mineros) como uno de los que mayores ventanas de oportunidad presenta para esta práctica (Aragón y Cárdenas, 2020).
Si bien las situaciones de puertas giratorias no implican necesariamente incurrir en faltas administrativas o actos de corrupción, la normalización de este fenómeno, sumado a la dificultad de imputar cargos y que se sancione a los implicados cuando se cometen estos actos, representan un área de riesgo importante que debe ser vigilada.
Aunque la legislación vigente[2] contempla sanciones para estos actos, en la práctica no existe información clara sobre cómo se procesan y concluyen los casos que se denuncian. El Sistema Integral de Denuncias Ciudadanas (SIDEC), mecanismo que busca combatir la corrupción facilitando el proceso de denuncia de dichas situaciones, es muy opaco y no presenta información básica[3], como el número de denuncias recibidas, tipo de actos denunciados, estado de las investigaciones, resoluciones, sanciones, etc.
Riesgos de corrupción en el proceso de seguimiento
1. Deficiente seguimiento de responsabilidades de mitigación de impacto ambiental
Las MIA incluyen un Programa de Vigilancia Ambiental (PVA), el cual tiene como objetivo garantizar el cumplimiento de las acciones de mitigación de impacto ambiental acordadas para la aprobación del proyecto. Para dar seguimiento a estos programas, los promoventes deben presentar informes periódicos[4]a la Delegación de la PROFEPA del estado en el cual se lleva a cabo el proyecto. En estos informes se deben exponer las medidas de control, prevención y mitigación implementadas según lo dictaminado en la aprobación del proyecto, así como los impactos negativos identificados que no hayan sido previstos en esta.
Los informes son elaborados por personal contratado por el promovente, lo que puede comprometer su objetividad. Además, cabe recalcar que la PROFEPA tampoco cuenta con la capacidad operativa para supervisar presencialmente el cumplimiento de las obligaciones de todos los proyectos. Ante esta situación, la vigilancia ciudadana resulta crucial, pues las personas interesadas pueden apoyar en la revisión de los informes y corroborar su veracidad; pero esto no es posible debido a que la PROFEPA no hace públicos estos reportes.
Por otra parte, para coadyuvar en los procesos de vigilancia a nivel territorial, la PROFEPA cuenta con los Comités de Vigilancia Ambiental Participativa (CVAP), que son grupos de personas que participan en la vigilancia, prevención y presentación de denuncias para cuidar los recursos naturales de sus comunidades. El número de CVAP a cargo de la vigilancia del impacto ambiental en PIA de competencia federal se ha reducido significativamente desde su punto más alto en 2016 (163 comités, conformados por 2,080 personas y ubicados en 28 estados); para el 2020 (último registro disponible) solo existían 64 CVAP, con 660 integrantes distribuidos en 16 entidades[5] (PROFEPA, 2021).
En este contexto, se identifican importantes debilidades en materia de monitoreo y seguimiento del impacto ambiental. Esto facilita el desarrollo de los proyectos al margen de la ley y con altas probabilidades de que se presenten situaciones de irregularidad e impunidad.
2. Opacidad en la atención de denuncias y sanciones
Otro mecanismo con el que cuenta la PROFEPA para identificar actos u omisiones que produzcan desequilibrio ecológico o daños al medio ambiente son las denuncias populares. Mediante este instrumento, cualquier persona puede presentar una denuncia por correo, teléfono y presencialmente.
En 2020 la PROFEPA recibió 4,339 denuncias, de las cuales 1,370 (31.6%) se canalizaron a otras autoridades por no ser de su competencia, y de las 2,969 que sí se consideraron de su competencia, se concluyeron 626 (21.1%) (PROFEPA, 2021). En este aspecto destaca la completa opacidad sobre la conclusión de las denuncias, pues no hay información al respecto, es decir, no se sabe si hubo algún tipo de sanción o resarcimiento del daño[6], y en caso de que no, por qué. Esta información es clave para tener certeza de que la procuración de justicia ambiental está operando de manera adecuada, por lo que la opacidad en este sector también representa un riesgo importante para el proceso de seguimiento.
Asimismo, tampoco existe información clara sobre las sanciones impuestas en cada caso, los montos efectivamente cobrados en multas u obtenidos mediante mecanismos alternativos de solución, así como, del destino de los recursos, que en teoría se deberían reinvertir para generar mejores capacidades de supervisión[7].
Además, en una auditoría realizada por la Auditoría Superior de la Federación (ASF) en 2019, se detectó que la PROFEPA no cuenta con un manual de procedimientos para determinar el importe de las multas en las distintas materias que establece la normativa: estas son impuestas a juicio o criterio de los inspectores. Esto da pauta para una gestión arbitraria de estas sanciones y se corre el riesgo de que las empresas puedan llegar acuerdos con los funcionarios para bajar el monto de las multas, causando que estas no permitan cubrir la reparación los daños ambientales ocasionados, ni desincentivar las malas prácticas.
3. Recortes presupuestarios a dependendencia supervisora
La supervisión constante es necesaria para asegurar el cumplimiento de las obligaciones ambientales de los proyectos y para que, en caso de incumplimiento, estos sean sancionados. Para ello, se necesita contratar a personal calificado y contar con el equipamiento para realizar estas labores.
Sin embargo, esta capacidad operativa se ha visto comprometida por la constante reducción del presupuesto real de la PROFEPA. En los últimos dos sexenios su presupuesto real se redujo a la mitad, pues pasó de 1,513 millones de pesos en 2012 a 750 millones de pesos en 2022 (Ver Gráfica 3). Esta situación afecta de forma transversal a las capacidades de seguimiento de los Programas de Vigilancia Ambiental, atención de denuncias y capacidad de sanción.
Gráfica 3. Presupuesto aprobado de PROFEPA 2001-2022 en millones de pesos constantes.
Elaboración propia con base en información de SEMARNAT y el PEF 2022. Nota: a precios de 2021
¿Cómo reducir los riesgos de corrupción en el desarrollo de proyectos con impacto ambiental?
Cuando los riesgos expuestos se materializan, tienen un costo muy alto para el medio ambiente y las comunidades en donde se desarrollan los proyectos. Por ello, es fundamental generar acciones preventivas que mitiguen estos riesgos. A continuación, se presentan una serie de recomendaciones para fortalecer la transparencia, rendición de cuentas y participación ciudadana en estos procesos y, consecuentemente, reducir los riesgos de corrupción en el sector:
Garantizar el derecho a la consulta de los pueblos y comunidades indígenas: es prioritario impulsar una legislación general que regule los procesos para la adecuada consulta a comunidades indígenas y genere mecanismos para garantizar el cumplimiento de los acuerdos.
Fortalecer los mecanismos de participación ciudadana: se requiere enfatizar la publicidad de los mecanismos de participación ciudadana y reducir la complejidad para su aplicación. Además, se requiere que las aportaciones de la ciudadanía tengan un peso importante en la toma de decisiones.
Fortalecer la transparencia proactiva: además de la publicación de información obligatoria, las autoridades deben identificar y compartir aquella que puede ser de valor público para la vigilancia y participación ciudadana, como los informes de actividades de mitigación de impacto ambiental de los desarrolladores.
Transparentar los procesos de denuncias y sanciones: para fortalecer la justicia ambiental e incrementar su credibilidad, se necesita transparentar información clave sobre el proceso. De igual forma, se requiere conocer qué tipo de sanciones fueron aplicadas y, en caso de multas, el destino final de los recursos obtenidos.
Impulsar la implementación del Acuerdo de Escazú: para garantizar los derechos de acceso a la información, justicia y participación en el sector ambiental, se requiere contar con voluntad política de alto nivel, así como, promover una estrecha colaboración entre gobierno y sociedad civil.
Destinar recursos suficientes a la SEMARNAT y PROFEPA: para que las dependencias encargadas de la protección del medio ambiente puedan ejercer sus funciones de forma profesional, oportuna e independiente, es necesario que cuenten con el financiamiento suficiente para costear estas actividades.
Coordinar esfuerzos en los tres órdenes de gobierno: las autoridades estatales y municipales también tienen una gran responsabilidad en la aprobación y seguimiento de los proyectos. Por ello se les debe fortalecer para incorporar principios de transparencia, rendición de cuentas y participación ciudadana y generar mecanismos de coordinación entre los tres órdenes de gobierno.
Referencias:
Aragón J. y Cárdenas J. (2020). Análisis de redes empresariales y puertas giratorias en México: Cartografía de una clase dominante público-privada. Disponible en el siguiente link.
ASF. (2019). Auditoría de Desempeño: 2018-0-16100-07-0187-2019. Servicio Profesional de Carrera. Disponible en el siguiente link.
Centro Mexicano de Derecho Ambiental (CEMDA) y Fundar. (2018). Guía para el uso y monitoreo de los procesos de consulta a pueblos y comunidades en contextos de megaproyectos en México. Disponible en el siguiente link.
Córdova F. y Bojórquez L. (2013). Análisis de la Manifestación de Impacto Ambiental de la Autopista Urbana Oriente.Tramo Muyuguarda-Bilba. Disponible en el siguiente link.
Gómez, M. (2019): El estudio de los ciclones tropicales se minimizó, en la manifestación del impacto ambiental para el proyecto Diada La Mancha, en la costa del municipio de Actopan, estado de Veracruz, Revista DELOS Desarrollo Local Sostenible. Disponible en el siguiente link.
Lara, J. (2013). Desviaciones del instrumento formal “Manifestación de Impacto Ambiental” en México. Luna Azul, 37: 239-267. Disponible en el siguiente link.
Lara, J. (2014). Análisis de la ‘Manifestación de Impacto Ambiental’ de la mina la esperanza, Tetlama (México). Disponible en el siguiente link.
Procuraduría Federal de Protección al Ambiente (PROFEPA). (2021). Comités de Vigilancia Ambiental Participativa. Disponible en el siguiente link.
Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales (SEMARNAT). (2021). Presupuesto asignado a la SEMARNAT por unidad administrativa. Disponible en el siguiente link.
Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales (SEMARNAT). (2021). Compendio de estadísticas ambientales 2021. Disponible en el siguiente link.
Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales (SEMARNAT). (2022). Histórico de Consultas Públicas de Proyectos de Impacto Ambiental. Disponible en el siguiente link.
Notas:
[1] Unidad de Política Migratoria, Boletín Estadístico 2022, Secretaría de Gobernación, consultado 28 de octubre de 2022, [en línea]: Boletin_2022.pdf (politicamigratoria.gob.mx)
[2] El Código Penal Federal en su título décimo y la Ley General de Responsabilidades Administrativas.
[3] La información tampoco está disponible en la página de la Secretaría de Función Pública o en la Plataforma Nacional de Transparencia.
[4] Pueden ser semestrales o anuales según lo que se determine en las condicionantes de aprobación de MIA.
[5] Aunque la reducción en 2020 podría estar relacionada con las restricciones derivadas de la pandemia, la tendencia a la baja ya se visualizaba desde 2019 cuando solo hubo 103 comités, 43 menos que el año anterior.
[6] La Ley Federal de Responsabilidad Ambiental regula las posibles sanciones por daños ocasionados al ambiente, así como las medidas para la reparación y compensación de dichos daños.
[7] En el artículo 175 BIS de la LEGEEPA se estipula que “Los ingresos que se obtengan de las multas por infracciones (…) se destinarán a la integración de fondos para desarrollar programas vinculados con la inspección y la vigilancia”.
