1.  Reflexiones sobre la reforma electoral en discusión

Perspectiva electoral ante una reforma incierta en México

Arturo Sánchez Gutiérrez

Profesor Investigador de la Escuela de 

Ciencias Sociales y Gobierno

Tecnológico de Monterrey

 

 

Los tiempos de la reforma electoral se precipitan en medio de una creciente incertidumbre. Lo único cierto es que la propuesta de reforma constitucional que envió el Presidente López Obrador, tal como está, no parece viable. Sin embargo, los movimientos en la alianza opositora y los cambios de postura en el PRI anuncian posibles nuevos escenarios. Hoy no se descarta una modificación constitucional parcial y se proponen otros cambios para las leyes secundarias.

Algunas premisas para una reforma sana se han olvidado, como la importancia de que todo cambio sea producto del consenso entre los partidos, o considerar que este no es el mejor momento para transformar el sistema electoral mexicano, justo antes de una elección presidencial. Lo que prevalece es la lucha en las cámaras para alcanzar el sueño de las dos terceras partes de los votos, en un intercambio de argumentos sin claridad de propósitos democráticos. Estamos en un momento del debate en el que el tiempo empieza a agotarse, la polémica se concentra en tratar de que la democracia cueste menos, sin hacer hincapié en la importancia de mantener la integralidad de los procesos electorales y la calidad de las elecciones.

Hacer más barata nuestra democracia debería ser el efecto de mejores políticas, el desarrollo de nuevos procedimientos electorales y la efectividad institucional para garantizar la organización de los comicios. Hoy se parte de la premisa contraria: hay que ahorrar, aunque con ello se lastime la institucionalidad (desaparecer a los órganos locales electorales); se trastoque la representatividad (reduciendo el tamaño de las cámaras legislativas); o afectando la probada eficiencia del Consejo General de INE y su Servicio Profesional Electoral (reduciendo el número de consejeros y rompiendo la continuidad del profesionalismo de los funcionarios electorales en todo el país).

 

La integralidad de las elecciones

En ese sentido, la perspectiva de la reforma se antoja muy compleja, pues se ha dejado de ver a los procesos electorales como un sistema integral que no se puede reformar con parches y cambios aislados. Además, no se dimensiona el efecto de algunas propuestas, tanto políticas como técnico-administrativas. El ejemplo más claro es la intención de desaparecer a los organismos públicos electorales locales (OPLE) y concentrar todas las tareas de la organización de los comicios en el INE. Hacer eso requeriría de una transformación completa del Instituto Nacional Electoral en muchos sentidos. Por principio se concentrarían muchas actividades sin la infraestructura con la que hoy se cuenta entre INE y OPLE. Por ejemplo, el INE es capaz de organizar las elecciones federales porque tiene una oficina en cada uno de los 300 distritos electorales del país, pero no cuenta con una oficina en cada uno de los distritos locales o en cada municipio. Por lo tanto, tareas como el registro de candidatos, el diseño e impresión de la documentación electoral, la organización de los sistemas de resultados preliminares, el cómputo y recuento oficial de los votos y la atención a cualquier queja que se presentara a nivel local, rebasaría el potencial actual del INE. Por lo tanto, habría que incrementar los gastos, contratar más personal y regresar a un esquema en el que las probabilidades de ineficiencia estarían a flor de piel.

Pero incluso, más allá de las dificultades técnicas, el INE entraría en un proceso de reglamentación y organización interna que incrementaría significativamente el trabajo de las oficinas centrales del Instituto (direcciones ejecutivas y unidades técnicas) y de su Consejo General que, por cierto, se busca reducir de 11 consejerías electorales a siete, con el ánimo simplemente de ahorrar salarios. 

Desde el punto de vista constitucional, propuestas como centralizar la función electoral vuelve a poner sobre la mesa el tema del federalismo, como un pacto entre entidades libres y soberanas con sus propias normas y leyes. Ese debate fue el que impidió en 2014 que la propuesta actual prosperara y que permanecieran los contenidos electorales en las Constituciones Locales y la vigencia de los códigos electorales en cada entidad. De manera similar, otra consecuencia de desaparecer los OPLEs sería eliminar los tribunales electorales locales y concentrar toda la acción jurisdiccional en el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, también con el ánimo de ahorrar recursos. 

Una reforma encaminada a partir de este tipo de objetivos, lastima la vida institucional y el profesionalismo que se construyó a lo largo de más de 30 años. Es por eso no se entienden las consecuencias de propuestas que no están acompañadas de una racionalidad organizacional y de una ingeniería de procesos, lo que podría romper la dinámica de nuestra democracia electoral. En el 2014, cuando el IFE se transformó en INE, había un objetivo muy claro: trasladar a las elecciones locales la experiencia, conocimiento, procedimientos y esquemas de vigilancia que había desarrollado el IFE desde 1991 y que las autoridades electorales locales no habían alcanzado a desarrollar. La experiencia de los últimos ocho años en las entidades federativas muestra que la relación INE-OPLE funcionó, se organizaron adecuadamente todas las elecciones, y la alternancia en las gubernaturas, presidencias municipales y congresos locales es muestra de ello. Pero más importante aún, el modelo actual constituye un sistema electoral nacional con facultades y atribuciones bien definidas entre el INE y los OPLEs, con sus contrapartes jurisdiccionales, que lograron integrar funciones centrales de todo proceso: 

  • Diseño y organización de cada elección con base en las leyes nacionales y estatales armonizadas; 

  • Procedimientos de ubicación e instalación de casillas en acuerdo nacional y local; 

  • Capacitación adecuada de los funcionarios de las mesas directivas de casillas;

  • Organización de las jornadas electorales; 

  • Cómputo oficial de los votos; 

  • Publicación de los resultados preliminares; 

  • Atención a los partidos para el registro de sus candidatos, registro de partidos locales y nacionales, otorgamiento de sus prerrogativas y el registro de sus representantes en todos los órganos, nacionales y locales de las autoridades electorales.

 

Se trata de un sistema integral en conjunción entre autoridades. Lo que se propone es construir un modelo diferente, cuando el actual ha mostrado sus virtudes.

 

La lucha por la autonomía institucional

En otro nivel, la propuesta de reforma presenta riesgos para la imparcialidad y la autonomía e independencia de la autoridad electoral. Se trata de la organización interna del INE, los instrumentos con los que garantiza el buen desarrollo de su función y la ya mencionada profesionalización de los procesos. También en este caso el debate genera incertidumbre, pero las intenciones anuncian una perspectiva negativa para nuestra democracia.

 

Por principio, desde hace tiempo se ha comentado sobre la posibilidad de unificar en una sola oficina, las tareas de organización electoral y las de capacitación electoral. Esto constituye una intervención en la forma como la autoridad electoral ha organizado las elecciones desde sus inicios. Lo que no se entiende es que se trata de actividades diferentes que se complementan y se empalman en los tiempos del proceso electoral. Una vez más, para lograr una fusión de este tipo sería necesario que el INE incorporara más personal para cumplir adecuadamente su función. Pero, como lo hemos comentado en este espacio (ver Brújula Ciudadana 138, de abril de 2022) el mayor efecto de estos cambios estaría en la composición del Servicio Profesional Electoral, distribuido en cada distrito electoral del país y con sus propios sistemas de control, que garantizan su profesionalización y evaluación continua. 

 

Aunque parezca obvio, vale la pena recordar que la autonomía del Instituto Nacional Electoral no radica solamente en la imparcialidad de las y los consejeros electorales, sino en la capacidad de su estructura profesional y administrativa en todo el país, de actuar con independencia y sin influencia de ningún poder, partido, gobierno o cualquier otro tipo de presión. Tocar al Servicio Profesional Electoral del INE es lastimar la fuerza de su autonomía, pues el Instituto no podría garantizar la misma calidad del trabajo electoral con puestos temporales que no habrían acumulado la experiencia y conocimiento sobre los procesos en cada etapa de la organización de las elecciones.

El otro tema que se ha puesto sobre la mesa tiene que ver con la importancia de que el INE mantenga el control completo del Registro Federal de Electores. En un renglón, la propuesta presidencial deja de responsabilizar al INE de la vigilancia del padrón electoral y lo limita a vigilar la lista nominal de electores. Es evidente que este cambio implica que el Padrón Electoral estuviera controlado por una dependencia diferente al INE, lo que quitaría a la autoridad electoral la información personal de todas las personas que actualmente integramos el Padrón Electoral, además de que se discutiría quién debería emitir la Credencial para Votar con Fotografía. Más allá de las consecuencias de estas medidas, el hecho es que el INE perdería autonomía para tomar una gran cantidad de decisiones que tienen que ver con registro de nuevos partidos, postulaciones de candidaturas independientes, organización de consultas populares y revocación de mandato, además de integrar la lista nacional de electores. 

Parecería difícil que este tipo de propuestas fueran aprobadas por los partidos políticos con dos terceras partes de los votos de cada cámara. Con todo, lo que preocupa es la intencionalidad de las propuestas que no miden las consecuencias y lastiman significativamente a la autoridad electoral.

 

Una perspectiva nefasta ya anunciada

Reformar la constitución es un tema complejo, en especial por la falta de consenso entre los partidos y las contradicciones que persisten, incluso entre los partidos aliados. Al respecto, difícilmente el Partido del Trabajo y el Partido Verde Ecologista de México estarían de acuerdo con una reducción al presupuesto público tal como se propone (eliminar el financiamiento para gastos ordinarios y solo otorgar recursos para las campañas electorales). Sin embargo, para una reforma a la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales (LEGIPE) o a la Ley General de Partidos Políticos (LGPP), es suficiente la mayoría simple de votos en ambas cámaras del Congreso. Ese es un reto mucho más sencillo de alcanzar para los partidos afines al Presidente de la República. De hecho, la Secretaría de Gobernación anunció que si no era posible realizar los cambios a la Constitución que se persiguen, buscarían realizar cambios a las leyes secundarias para operar la reforma. 

Evidentemente, el alcance de estos cambios no serían de la profundidad que esperaba el Presidente en su iniciativa, a no ser que el PRI aporte los votos que se requieren para alcanzar los dos tercios de los votos. Sin embargo, una modificación a las leyes electorales podría afectar significativamente la autonomía, funcionamiento y operación del INE, reduciendo la integridad de los comicios y abriendo la puerta a prácticas políticas del pasado, que facilitarían el retorno de formas de fraude ya superadas.

Las propuestas de reforma a las leyes secundarias encuentran en algunos aspectos, puntos comunes entre prácticamente todos los partidos políticos. Así ocurrió durante este octubre, cuando prácticamente todos los partidos votaron una modificación al primer párrafo de la fracción III, del inciso a), del número 1 del artículo 456 de la LEGIPE. El cambio simplemente consistió en definir que el monto total de las reducciones que hace el INE al financiamiento público de los partidos, por motivos de sanciones y multas, no podría ser mayor al 25 por ciento de la mensualidad que les entrega. Antes de esa reforma, el límite era del 50 por ciento. El efecto es claro, más que pensar en cambios que faciliten la rendición de cuentas partidistas para evitar sanciones, se optó por reducir el monto de las multas posibles. En otras palabras, las sanciones seguirán, pero los partidos tendrán mucho más tiempo para liquidarlas. En la Cámara de Diputados esa minuta alcanzó 466 votos de 500 posibles.

En consecuencia, la negociación entre los legisladores cambió de tono. Muchos partidos podrían coincidir en establecer normas como la mencionada, a cambio de otras reformas que pudieran dañar la integridad institucional del INE o del TEPJF. Esos son los debates que enfrentaremos próximamente.

 

Conclusiones
 

La perspectiva de una reforma electoral, en los términos que se propuso y se está discutiendo, no son las mejores para el fortalecimiento de nuestra democracia, en especial para el futuro de las autoridades electorales. La incertidumbre es la tónica de los cambios que vienen, pues no sabemos si MORENA alcanzará los votos que requiere para realizar algunos cambios o si todo quedará en reformas a la ley, que de cualquier manera no pintan por buen camino. A estas alturas del sexenio y ante la evidente falta de consenso, lo mejor sería que no hubiera reforma electoral alguna, pero la palabra la tienen los partidos en el Congreso y la Sociedad Civil con su capacidad de protesta ante lo que pudiera significar un retroceso a las buenas prácticas democráticas que hemos construido en más de 30 años.