El sustento de las estimaciones de ingresos y gastos del Ejecutivo

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En esta ocasión, uno de los temas que más se sometió a examen tras la presentación del paquete hacendario de 2023 fue la fortaleza de los supuestos en los que se basan las iniciativas que el Gobierno Federal le presentó a la Cámara de Diputados. Los Criterios Generales de Política Económica incluyen el contexto y las referencias en las que se sustentan las estimaciones de ingresos y gastos públicos, del endeudamiento, los costos financieros y otros aspectos que deben estimarse con la mayor objetividad posible para que el ejercicio presupuestal se ajuste a lo que aprueba el Congreso en la Ley de Ingresos y la Cámara de Diputados en el Presupuesto de Egresos de la Federación.

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Lo anterior es un requisito que está legislado en el artículo 16 de la Ley de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria, y que incluye, entre otros, los siguientes requisitos:

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a) los parámetros cuantificados deben ser congruentes con el Plan Nacional de Desarrollo y con sus programas correspondientes;

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b) las proyecciones de finanzas públicas y sus resultados deben establecerse a cinco años adicionales al que se refiera el presupuesto, según la capacidad de financiamiento esperada; 

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c) se deben estimar los costos futuros de las medidas contempladas en el programa hacendario, y

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d) deben contemplarse los riesgos más importantes que se pueden presentar, así como las medidas para afrontarlos.

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Esto supone que si las proyecciones sobre el comportamiento económico del año en curso o del siguiente sobreestiman el crecimiento, por ejemplo, los ingresos públicos pueden ser menores a lo que aprueba el Congreso, lo que conduce a que se incremente el déficit y la necesidad de financiamiento para sostener el presupuesto, o bien a que los gastos se tengan que reducir en el transcurso del año para mantener los resultados de las finanzas públicas en niveles prudentes o manejables. También importa mucho que los supuestos de inflación sean los correctos, y así con otras variables. 

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El punto que aquí se comenta puede parecer muy técnico, o tecnocrático, si se quiere ver así, pero tiene implicaciones que son muy sensibles socialmente. Si hay menos ingresos de los previstos, pueden venir recortes a programas sociales o a los proyectos de inversión, lo cual se decide según los criterios que adopte el propio Ejecutivo, y ya sin la intervención del Congreso, como ha ocurrido en muchas ocasiones,  o bien se pueden llevar a cabo reasignaciones discrecionales entre programas, según las prioridades del momento. Tan es así que apenas unos días después de entregado el paquete hacendario para 2023 un subsecretario de Hacienda dijo, con desparpajo, por cierto, que si resulta que se recaudan menos ingresos que lo esperado, “el plan B sería reasignar el gasto o pausar inversiones”[1].

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Lo que ocurre comúnmente es que los Criterios Generales de Política Económica sobreestiman el comportamiento económico para el año siguiente, y con eso abren los márgenes para ampliar el gasto un poco por encima de lo que ocurriría si se estimaran mejor las trayectorias esperadas. En ocasiones se calcula el precio del petróleo por encima de lo que marcan las previsiones más confiables y con ello se inflan los ingresos no tributarios, otras veces se estiman tasas de interés más bajas y así se ajustan los pagos por servicio de la deuda, y así con otras magnitudes clave. 

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Estamos ante tiempos particularmente inestables, es muy cierto, en lo que resulta mayor la incertidumbre, pero justamente por ello es necesario asumir supuestos realistas para los presupuestos. Además, es necesario que el decreto del presupuesto establezca disposiciones para ajustar el gasto de tal manera que no se vean mermadas las partidas mas sensibles para el desarrollo, incluyendo en ellas la inversión pública, que usualmente se sacrifica cuando los ingresos resultan inferiores a lo previsto.

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En términos más generales, una sobreestimación del crecimiento económico con inflación y tasas de interés más bajas abre la posibilidad de proponer una mayor expansión del presupuesto, y eso es precisamente lo que se destacó más en el debate inicial sobre el paquete hacendario para 2023. En particular, el crecimiento económico que se toma como referencia, de 3%, es más de un punto porcentual mayor a lo que se estima crecerá la economía, de acuerdo a muchas estimaciones alternativas, incluyendo las que recaba el Banco de México en su encuesta mensual de expectativas.  La estimación derivada de esta encuesta respondida por 38 grupos de análisis a fines de agosto dice, por ejemplo, que lo más probable es que en 2023 el PIB crezca 1.9 por ciento, no el 3 por ciento que proponen los Criterios Generales[2]. Por su parte, la encuesta que levantó Citibanamex entre 33 participantes a principios de septiembre estima que en 2023 el PIB crecerá 1.2 por ciento[3].

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Para decirlo de manera más directa y simple, las cuentas están infladas y no son verificables, pues la Cámara de Diputados no conoce el modelo de estimación en el que se basa el presupuesto, y tampoco se lo proporciona la Secretaría de Hacienda para que en el proceso de dictamen se hagan bien los números y se disponga de un programa hacendario bien calculado. El paquete hacendario, además, no tiene un referente en el Plan Nacional de Desarrollo, que solo contiene vaguedades, y tampoco está bien referido a los programas sectoriales de las dependencias. 

 

Además, a la Cámara de Diputados no se le proporciona un marco correcto de análisis para ver las implicaciones del paquete hacendario en los siguientes cinco años, pues las proyecciones para el quinquenio posterior a 2023 no pasan una prueba mínima de consistencia. Por ejemplo, dejan una tasa fija de crecimiento de 2.4 por ciento anual de 2024 a 2028, como si fuera a desaparecer el ciclo económico por arte de magia y de pronto se instalara  la estabilidad, así fuera a esa tasa tan baja e insuficiente de expansión económica.

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Un panorama de desarrollo precario

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Con todo y este sesgo, lo que nos dibuja el panorama de los Criterios Generales de Política Económica para los próximos años es una mayor precariedad, tanto hacendaria como económica, en su sentido más directo, como insuficiencia de medios o recursos, es decir, como desarrollo precario. Veamos solo dos ejemplos. En 2019 se esperaba, según el pronóstico de los Criterios Generales de Política Económica, que en los siguientes cinco años la economía creciera a una tasa de 2.8 por ciento anual, y ahora se espera que dicha tasa sea de 2.4, con todo y la sobreestimación. En cuanto a la inversión pública, se proyectaba que sería de 3 puntos porcentuales del PIB, y ahora se sostiene que será de 2.7 puntos del PIB[4]. Los pronósticos de la encuesta del Banco de México, por su parte,  ajustan el crecimiento económico de los próximos años a un promedio de dos por ciento anual.

 

En las condiciones en las que está el país, una expansión económica tan baja es una mala noticia, pues así no se alcanzarán a crear ni la mitad de los empleos necesarios para incorporar a quienes lleguen a la edad a trabajar, ya no se diga para reducir el empleo informal. Se ha dicho hasta el cansancio que no basta que haya crecimiento, y se ha dicho con toda razón, pero con un bajo ritmo de expansión económica no solo será insuficiente el empleo sino también la generación de ingresos y bienes y servicios públicos para cubrir las necesidades de salud, educación, seguridad social, desarrollo urbano, transición climática y otras urgencias que se agrandaron a partir de 2020, sobre todo ante la presión que siguen significando las pensiones, las participaciones y el servicio de la deuda pública, no solo para  2023 sino para lo que resta de la década[5].

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Notas: 

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[1] Declaraciones del subsecretario Gabriel Yorio, 14 de septiembre de 2022. El Financiero. https://bit.ly/3r8e2CM

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[2] Banco de México. Encuesta sobre las Expectativas de los Especialistas en Economía del Sector Privado, Agosto de 2022. https://bit.ly/3LJSfe7. 

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[3] Citibanamex. Encuesta Citibanamex de Expectativas, 20 de septiembre de 2023.  https://bit.ly/3fhdWpF

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[4] SHCP, Criterios Generales de Política Económica para 2023. https://www.finanzaspublicas.hacienda.gob.mx/work/models/Finanzas_Publicas/docs/paquete_economico/cgpe/cgpe_2023.PDF

 

[5] Ver, entre otros, los análisis de las siguientes fuentes sobre el proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federación para 2023: México cómo vamos https://mexicocomovamos.mx/presupuesto/  

FUNDAR Paquete económico 2023 https://bit.ly/3BM27iY

CIEP https://ciep.mx/implicaciones-del-paquete-economico-2023/