4. Balance de la estrategia federal de seguridad pública
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Foto de José Luis Gonzalez/Reuters

Militarización y fraude (una vez más) a la Constitución

Ana Lorena Delgadillo Pérez

Directora Ejecutiva, Fundación para la Justicia y el Estado Democrático de Derecho (FJEDD)

Eduardo Rojas Valdez[1]

Abogado de la Fundación para la Justicia y el Estado Democrático de Derecho (FJEDD)

Hace algunos años, la Ley de Seguridad Interior de diciembre de 2017 —promovida por Enrique Peña Nieto— provocó distintos cuestionamientos por su incompatibilidad con la Constitución y por intentar perpetrar una estrategia de combate militar a la delincuencia, iniciado en 2007 —por Felipe Calderón—, que para ese entonces ya había demostrado ser incapaz de producir resultados respecto a la disminución de la inseguridad y, por el contrario, había traído importantes costos humanos a nuestro país.

Ese ordenamiento —aunque no la estrategia— vería su fin el 15 de noviembre de 2018, cuando en una decisión histórica, el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación cumpliría su función de contrapeso e invalidaría la Ley de Seguridad Interior. En su momento, la Corte consideró que el artículo 21 constitucional indica que la función de seguridad pública únicamente puede ser realizada por autoridades civiles, mientras que la Ley de Seguridad Interior intentaba facultar permanentemente a las Fuerzas Armadas para cumplir con esta tarea, de forma subrepticia al emplear simplemente una denominación diferente a la de seguridad pública, sin que ello implicara una diferencia sustancial.

En la sentencia correspondiente se menciona que “La ley impugnada distingue entre las funciones de seguridad interior y las de seguridad pública, aun cuando no exista diferencia material alguna entre las mismas”, adecuándose el nombre únicamente conforme la autoridad que ejecute la función. La Corte denominó a este intento “un fraude a la Constitución”, pues a pesar de que la ley definía a la seguridad interior como componente de la seguridad nacional, “en realidad encubre la participación de las Fuerzas Armadas en funciones de seguridad pública”[2].

Las recientes reformas a las leyes Orgánica de la Administración Pública Federal, de la Guardia Nacional, Orgánica del Ejército y Fuerza Aérea Mexicanos y de Ascenso y Recompensas del Ejército y Fuerza Aérea publicadas el 9 de septiembre de 2022 defraudan nuevamente a la Constitución, pero más importante, implican una promesa fallida sobre la desmilitarización del país en aras de alcanzar su pacificación, al convertir —también subrepticiamente— a la Guardia Nacional en una dependencia de la Secretaría de la Defensa Nacional.

Los orígenes de la Guardia Nacional y el más reciente decreto de reforma

La Guardia Nacional fue creada en marzo de 2019 con la intención de dotar a México de una policía a nivel federal que tuviera la capacidad para hacer frente al enorme reto de contribuir a generar condiciones de seguridad en este país tan golpeado por la violencia. Desde esa fecha, el artículo 21 de la Constitución es claro al establecer que la Guardia Nacional es una institución policial de carácter civil adscrita a la secretaría del ramo de seguridad pública.

Es conocido que las cosas sucedieron de otro modo: la Guardia Nacional terminó siendo de facto una corporación militar. Su dirección, integración, capacitación y formación han estado preponderantemente controlados por los integrantes de las Fuerzas Armadas. Sin embargo, la reforma constitucional que hizo posible el establecimiento de este cuerpo contenía una promesa de desmilitarización: al cabo de cinco años, las secretarías de la Defensa Nacional y de Marina tienen que cesar su participación en la conformación y funcionamiento de la Guardia Nacional con base en los artículos quinto y sexto transitorios del decreto de reforma publicado el 26 de marzo de 2019 —plazo que ahora pretende ser ampliado a iniciativa de diputados del PRI—. Durante este periodo, el presidente de la República podía disponer de la Fuerza Armada permanente de manera extraordinaria, regulada, fiscalizada, subordinada y complementaria —condiciones fijadas por la Corte Interamericana de Derechos Humanos (Corte IDH), para cumplir tareas de seguridad pública—.

Parte de esa ruta trazada para desmilitarizar al país tenía que ver con lo dispuesto en el artículo séptimo transitorio: un programa de fortalecimiento del estado de fuerza y las capacidades institucionales de los cuerpos policiales estatales y municipales. Lo anterior con miras a que eventualmente sean estas policías las que puedan asumir la tarea de brindar seguridad pública sin necesidad de recurrir a las Fuerzas Armadas.

Las recientes reformas en torno a la Guardia Nacional despojan de cualquier carácter civil a esta institución, reduciendo la injerencia de la Secretaría de Seguridad y Protección Ciudadana (SSPC) a mera espectadora de la actuación de la que es, en teoría, la fuerza policiaca más importante del país en la actualidad. Esto se logró sin modificar una sola palabra de la Constitución, puesto que el Ejecutivo sabía que no contaba con la mayoría calificada necesaria para reformarla y así conseguir el objetivo de formalizar lo que ya viene operando de facto: una Guardia Nacional militar; por el contrario, se alcanzó a través de una reforma legal —para lo cual el partido MORENA cuenta con los votos necesarios— despreciando el Estado de derecho, al cometer nuevamente fraude a la Constitución. Los principales cambios que trae el decreto de reforma son los siguientes:

  1. Faculta a la Secretaría de la Defensa Nacional (SEDENA) para ejercer el control operativo y administrativo de la Guardia Nacional conforme a la Estrategia Nacional de Seguridad Pública que defina la Secretaría de Seguridad y Protección Ciudadana (SSPC), en la que la primera podrá participar en su elaboración.
     

  2. Transfiere atribuciones de la SSPC a SEDENA, en relación con la Guardia Nacional, para:
     

    • Expedir los manuales de organización, de procedimientos y de servicio al público;
       

    • Elaborar los programas operativos y estrategias;
       

    • Autorizar los planes y programas para el ingreso, formación, capacitación, especialización y profesionalización;
       

    • Organizar la distribución territorial;
       

    • Proponer adecuaciones a la estructura orgánica;
       

  3. SEDENA determinará los requisitos para realizar los concursos destinados a obtener un ascenso en la Guardia Nacional.
     

  4. El comandante de la Guardia Nacional será designado a propuesta del titular de la SEDENA.
     

  5. Faculta a la Guardia Nacional para auxiliar a las Fuerzas Armadas en el ejercicio de sus funciones cuando así lo disponga el Ejecutivo.
     

  6. Faculta al personal militar para “efectuar operaciones de apoyo a las instituciones de seguridad pública en los términos que señale el marco jurídico aplicable”.
     

  7. El personal de la Guardia Nacional será considerado activo del ejército y la Fuerza Aérea cuando sea asignado para prestar sus servicios en esa corporación.
     

  8. El personal militar asignado a la Guardia Nacional continuará sujeto a la jurisdicción militar respecto de los delitos especificados en el Libro Segundo del Código de Justicia Militar que atenten contra la jerarquía y la autoridad.
     

  9. El personal procedente de la extinta Policía Federal dejará de prestar sus servicios en la Guardia Nacional y continuará bajo la adscripción de la SSPC, sin perjuicio de que se puedan firmar convenios de colaboración para que de manera temporal continúen prestando servicios especializados.
     

Distintos organismos internacionales se han pronunciado sobre la excepcionalidad de la intervención del ejército en las tareas de seguridad pública. Ejemplo de ello es lo resuelto por la Corte IDH en el caso Alvarado Espinoza vs. México, que como ya se mencionó previamente, estableció que las Fuerzas Armadas pueden coadyuvar en la función estatal de garantizar la seguridad pública; sin embargo, debido a diversos riesgos documentados y probados en materia de derechos humanos, su intervención debe ser extraordinaria, subordinada, complementaria, regulada y fiscalizada[3]. 

Con estas reformas, se está consagrando a la Guardia Nacional como un órgano militar permanente cuyas funciones son de seguridad pública, puesto que su operación estará controlada por militares. Es patente además el ánimo de excluir a cualquier servidor público con una formación civil, puesto que el minoritario personal civil que conformaba la Guardia Nacional, que provino de la extinta Policía Federal, es expulsado, quedando adscrito a la SSPC, sin que se aclare a qué unidad o corporación quedarán integrados, por lo que cabe preguntarse si esto implica el renacer de la Policía Federal. Lo anterior tiene como consecuencia que la Guardia Nacional quede conformada exclusivamente por militares, así como los nuevos elementos cuya capacitación queda en manos de SEDENA. A partir de lo anterior, es imposible no sostener que se ha roto con el carácter excepcional definido por la Corte IDH. 

Además, al prescindir de los elementos que provenían de la Policía Federal, se está apartando a varios elementos quienes eran los únicos que contaban con la capacitación para desempeñar algunas tareas netamente policiales, como los provenientes de la división científica o de investigación.

Por otra parte, al reducir la intervención de la SSPC, la participación de elementos castrenses en el cumplimiento de las obligaciones estatales en materia de seguridad pública deja de ser subordinada, complementaria y fiscalizada por órganos civiles. Como nunca antes, de manera formal, se está permitiendo que las fuerzas armadas actúen libre y autónomamente en la ejecución de esta función, sin ningún control por parte de autoridades civiles. 

Como ya se mencionó, sin ningún tipo de restricción o condición, se faculta a las fuerzas armadas para apoyar a las instituciones de seguridad pública y, viceversa, a la Guardia Nacional para desempeñar tareas de seguridad nacional, lo que contribuye a confundir ambos sectores. Todo esto se hace sin que exista regulación sobre los supuestos en que las Fuerzas Armadas podrán intervenir en auxilio de los órganos de seguridad pública, con lo que se vulnera una condición más de las fijadas por la Corte IDH. 

Desde el ámbito internacional ha habido pronunciamientos sobre la preocupación que generan estas reformas; es el caso de la Alta Comisionada interina de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos, Nada Al-Nashif[4]. A pesar de lo anterior, algunos contrapesos internos han demostrado no estar a la altura. Así, el 13 de septiembre, la Comisión Nacional de los Derechos Humanos emitió un pronunciamiento —verdaderamente vergonzoso— en el sentido de que no advierte que se haya perdido el carácter civil de la Guardia Nacional y que “la intervención de la SEDENA puede ser y es admisible, desde el punto de vista de los derechos humanos”[5]. Queda saber si los partidos de oposición promoverán una acción de inconstitucionalidad y si el Poder Judicial de la Federación permitirá que las y los ciudadanos cuestionemos estas decisiones regresivas por la vía del juicio de amparo.

Es clara la intención de preservar la estrategia que desde 2007 ha costado cientos de miles de vidas al disparar la incidencia de homicidios dolosos y de desapariciones forzadas en nuestro país, sin que haya ningún indicio de que la tendencia vaya a cambiar, con todo y la escasa disminución en el registro de homicidios dolosos. Se ha insistido en que el rechazo hacia la intervención de las Fuerzas Armadas en tareas de seguridad pública no está basado en prejuicios acerca de los militares, sino que se trata de entender que su formación esta adecuada a la lógica de derrotar a un enemigo, lo que lo hace poco propicio para lidiar con la población civil. Los mejores testigos de que se trata de una estrategia fallida y peligrosa son las personas fallecidas, ajenas a cualquier enfrentamiento armado, pero que estuvieron en el lugar y momento equivocados. Así es como se abandona la promesa de desmilitarizar al país y con ello la de empezar a construir la tan anhelada paz en nuestro país.

Notas: 

[1] También es Profesor de la Universidad Nacional Autónoma de México.

[2] Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, Acción de inconstitucionalidad 6/2018 y sus acumuladas 8/2018, 9/2018, 10/2018 y 11/2018, en: https://www2.scjn.gob.mx/consultatematica/paginaspub/DetallePub.aspx?AsuntoID=229953
 

[3] Corte Interamericana de Derechos Humanos, Caso Alvarado Espinoza y otros Vs. México. Fondo, Reparaciones y Costas, Sentencia de 28 de noviembre de 2018, Serie C, No. 370, párr. 182.
 

[4] “ONU Derechos Humanos preocupada porque la Guardia Nacional de México pase a estar bajo control militar”, 9 de septiembre de 2022, en: https://news.un.org/es/story/2022/09/1514201
 

[5] Comisión Nacional de los Derechos Humanos, Pronunciamiento DGDDH/067/2022, 13 de septiembre de 2022, en: https://www.cndh.org.mx/sites/default/files/documentos/2022-09/PRONUNCIAMIENTO_2022_067.pdf