1. Relación bilateral con EUA y empleo en México
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Foto de Mathew Henry/Unsplash

El T-MEC y las relaciones México-Estados Unidos: Un escenario incierto

 
Tony Payan[1]

Universidad Autónoma de Ciudad Juárez y Universidad de Rice

Introducción

La relación entre México y Estados Unidos está en uno de sus momentos más difíciles desde mediados de los ochenta. Las asperezas presentes en la relación binacional entre los dos países, sin embargo, no eran inevitables. Al contrario, son consecuencia previsible de políticas públicas concretas de la administración del presidente Manuel López Obrador. Sin abordar los crecientes irritantes de la relación binacional, tales como el narcotráfico, particularmente el fentanilo, que preocupan a los Estados Unidos y en lo cual el gobierno de López Obrador no ha querido colaborar con Washington, lo que más ha llevado la relación a este álgido punto tiene que ver más bien con el aparente quebrantamiento de los compromisos que hizo México en relación con el comercio entre los dos países a través de la renegociación del entonces Tratado de Libre Comercio de Norteamérica (TLCAN) y hoy Acuerdo Comercial México-Estados Unidos-Canadá (T-MEC). En este quedaron plasmadas ciertas obligaciones que hoy México pretende por lo menos ignorar y por lo más incumplir.

Esto es algo poco comprensible, dada la oportunidad que tiene México de aprovechar la actualización a un tratado de los más importante para el país en muchas décadas. En retrospectiva, la renegociación del TLCAN por el T-MEC fue visionaria—independientemente de lo que piense uno de Donald Trump—ya que el distanciamiento entre China y Estados Unidos continúa, la guerra entre Rusia y Ucrania reacomoda el escenario geopolítico mundial, y la COVID-19 puso en juego la importancia de acercar las cadenas productivas a Estados Unidos. Ante estas crisis, hay un llamado a repatriar o a regionalizar las cadenas productivas—conocido a veces como el reshoring o near-shoring. Repatriar o regionalizar los mercados no constituye el fin de la globalización. Esta continuará. Pero por ahora esta es la respuesta que se le ha dado a la incertidumbre del escenario internacional. Y en este sentido, México está situado geográficamente en un punto envidiable. Podría aprovechar para ser el recipiente de estos esfuerzos de aproximar las cadenas productivas.

Pero el presidente López Obrador no lo ve así. Contra toda razón, el jefe del ejecutivo mexicano piensa que México puede solo y que revalorizar y potenciar la relación comercial con Estados Unidos no vale la pena—lo que seguramente tendrá un costo importante para la economía mexicana a mediano y largo plazo si no hay un golpe de timón.

El subtema clave en el cual todo esto ha quedado de manifiesto es la obsesión número uno del presidente: el sector energético. De hecho, para entender el estado que guarda la relación binacional en este momento y cómo se llegó hasta este espinoso punto de la relación es necesario mirar hacia la política energética de la administración de López Obrador. Ese es el detonante más importante de las asperezas presentes en la relación binacional—cuyas mejores batallas están por venir en los próximos meses.

Política energética de López Obrador: Del discurso…al conflicto comercial

La política energética del presidente López Obrador es más que evidente. Hombre nacido y criado entre los pozos petroleros del suroeste mexicano, desde temprano en su vida aprendió el potencial político del petróleo—proporcionaba los escenarios para el activismo político, abonaba al discurso sobre la soberanía mexicana, y más tarde sería la plataforma sobre la cual fundaría su principal visión de país, sin importar su viabilidad. El uso inexhaustible del petróleo (y la electricidad) como fuente de capital político sigue dándole al presidente su mejor discurso: defender la soberanía mexicana es defender la energía. Así fue para él en 1970 y así es para él hoy. Pero la realidad de la tercera década del siglo XXI es otra. 

En efecto, la política energética de la administración de López Obrador ha chocado con los compromisos internacionales que México adquirió sobre los últimos treinta años y especialmente sobre el tratado que el propio presidente López Obrador endosó en el 2020. Es decir, ha tenido un impacto directo en la relación binacional que comienza con la retórica del presidente y sus acciones en materia comercial y las expectativas de sus socios Estados Unidos y Canadá. 

Primero, existe un trato preferente a Petróleos Mexicanos (PEMEX) y a la Comisión Federal de Electricidad (CFE), por sobre otros inversionistas extranjeros que reclaman tener derecho al sector. El trato que se les ha dado es, dicen, discriminatorio, y violatorio de los compromisos comerciales de México según el Capítulo 14 del T-MEC, el cual claramente establece que cada socio se compromete a otorgar a los inversionistas de los otros miembros del acuerdo un trato no menos favorable que el que otorga, en condiciones iguales, a sus propios inversionistas (Secciones 14.4 y 14.5). Segundo, la política energética de México ha significado una serie de actos expropiatorios de inversiones extranjeras—principalmente de Estados Unidos, España, e Italia—en materia de energías renovables, aunque también a distribuidores de combustibles y otros productos. Esto es porque la administración prefiere integrar a la Comisión Federal de Electricidad (CFE) a Petróleos Mexicanos, obligándola a utilizar combustóleo producido por PEMEX y carbón de minas mexicanas para la producción de electricidad. En resumen, en materia energética, el presidente mexicano ha preferido un modelo paraestatal—con poca o nula participación del sector privada, nacional o extranjera, lo cual seguramente resultará en un sector energético disminuido.

Ahora bien, la protección legal para los inversionistas extranjeros es más limitada bajo el T-MEC que bajo el TLCAN porque desapareció el mecanismo de resolución de disputas para inversionistas. Ahora se requiere escalar de las consultas hasta pasos legales que toman mucho tiempo. Y el tema de la expropiación indirecta queda también bajo las sombras. Y como el T-MEC es relativamente nuevo, apenas se está poniendo a prueba la nueva ruta de resolución de disputas comerciales entre sus socios. Aquí es donde veremos hasta donde llega el capítulo 14. 

Lo que resulta cierto es que el presidente López Obrador parece no tener ninguna preocupación por las quejas de los socios comerciales del T-MEC. No parecen preocuparle ni sus querellas ni las consecuencias de lo pueda venir si estas disputas no se resuelven satisfactoriamente. Al contrario, el presidente López Obrador parece querer poner a prueba la determinación de los Estados Unidos (y Canadá) de llevar los mecanismos de resolución de disputas, es decir, llevar el pleito hasta sus últimas consecuencias. 

Intentos para resolver los desacuerdos  

La administración de Joseph R. Biden en los Estados Unidos ha mostrado un alto nivel de paciencia, basado en parte en el hecho de que en Washington tienen muchos temas pendientes y México no es necesariamente de alta prioridad, particularmente porque Estados Unidos no depende de México en materia energética. Las afectaciones a inversionistas estadounidenses en México en materia de energía, sin embargo, sí han llamado la atención de miembros del congreso estadounidense y la administración de Biden ha tenido que actuar. 

Aun así, el gobierno de los Estados Unidos ha intentado de varias formas convencer a la administración de López Obrador de dar marcha atrás. Para esto han acudido una pasarela de funcionarios estadounidenses que incluyen John Kerry, el comisionado especial para temas del cambio climático, el Secretario de Estado Antony Blinken, la Secretaria de Energía Jennifer Granholm, y la Representante Comercial de Estados Unidos Katherine Tai, entre otros. Ninguno de estos ha logrado convencer a la administración de López Obrador de cambiar su política. Es evidente que el Secretario de Relaciones Exteriores de México ha intentado conciliar, pero el que tiene la última palabra es el presidente López Obrador. Ebrard no ha podido hacer nada. 

Los desacuerdos (innecesarios) que surgen de la política pública de López Obrador

De un problema subyacente hay poco que decir y al único que perjudica es a México. El presidente López Obrador parece haber creado un ambiente de incertidumbre para con los inversionistas extranjeros en México—algo que parecía ya resuelto desde que el TLCAN entró en vigor. Hay importantes resquemores entre los inversionistas extranjeros sobre el ambiente de negocios en México y el hecho de que al parecer el país ha entrado en un período en el cual importan más las negociaciones personales (muchas veces conducidas directamente entre los representantes de las compañías afectadas y el presidente) que un piso parejo compuesto de reglas claras que operan para todos. Este no es el modus operandi del presidente López Obrador y por definición es un ambiente que incomoda a quienes pudieran interesarse en invertir en México. Sería difícil calcular la inversión que ha dejado de llegar en México dado este ambiente—sencillamente no se puede medir lo que no existe.

Ahora bien, en ciertos sectores, tales como el manufacturero, la tensión es menor, principalmente porque no se encuentran en el radar del nacionalismo presidencial. En este sector las inversiones siguen fluyendo—aunque se encuentran estancadas. Sin embargo, a pesar de que siguen llegando, es claro que mucha de esa nueva inversión es maquiladora y de menor valor agregado, es decir, fábricas que se pueden desmantelar rápidamente sin pérdidas importantes si se llegara a requerir. Además, la mayor parte de ellas se establecen en la frontera—en ciudades como en Tijuana y Ciudad Juárez—porque de esa manera no tienen que lidiar con la inseguridad que azota gran parte del país ni con una infraestructura en franco deterioro. Este punto, aunque no central a esta reflexión, es importante porque si el presidente quiere atraer mayor inversión a su región preferida—el sur del país—claramente sus políticas en seguridad e infraestructura aunadas al problema de la incertidumbre que flota en el ambiente de negocios sólo están favoreciendo a los estados fronterizos. Más generalmente, lo único que la orientación política del presidente López Obrador puede lograr es restarle ventajas a la posición estratégica de México y debilitar la competitividad del país en un mundo donde hay muchos contendientes.

Otro argumento de interés en Washington tiene que ver con el cambio climático, una prioridad importante para el gobierno de Biden. Washington ha dejado en claro que la política energética de México recarboniza el sector, y contradice los compromisos del gobierno mexicano en materia de cambio climático. No es coincidencia, en este sentido, que John Kerry haya viajado a México a recalcar este punto. Sin embargo, el cambio climático no es algo en lo que el presidente López Obrador ocupe su tiempo. Tampoco es un argumento que encuadre fácilmente en el T-MEC y, por tanto, la mayor parte de estos esfuerzos han sido de convencimiento. Ninguna de estas interpelaciones ha sido atendida mínimamente en palacio nacional. Ante este tema, López Obrador es sordo.

El meollo de la disputa

Todos los desacuerdos mencionados irritan la relación binacional, pero lo que finalmente ha traído la relación a un punto más conflictual es la interacción entre la política energética de López Obrador y los compromisos comerciales que México adquirió en el T-MEC. Es cierto que el sector energético (y al parecer el sector minero en general) es lo que verdaderamente tiene el presidente López Obrador en la mira y en donde sus deseos han calado más. En este sector, las quejas tienen que ver con las inversiones que ya han sido afectadas y los clamores de quienes quieren invertir en el sector, pero sienten que el gobierno mexicano los discrimina al favorecer a las paraestatales mexicanas, obstruir a las empresas que ya participaban o querían participar en el sector, o afectar intereses ya establecidos para cuando él llegó el poder—principalmente bajo el marco de la reforma energética del 2013-2014, la cual no ha sido revertida. El argumento más legal no es complejo, y sí muy contundente, y es el centro de las controversias que ha formulado Washington. Las acciones del presidente López Obrador en materia energética son violatorias del T-MEC, específicamente del capítulo 14, que exige un trato igual para todos los inversionistas. Favorecer a las empresas paraestatales mexicanas en el sector incumple con el acuerdo y, por tanto, con los compromisos legal de México según el acuerdo comercial. En esto, el panorama es menos subjetivo. Hay afectaciones claras a las inversiones extranjeras en el sector energético, todas perfectamente cuantificables, cuyo fundamento es claramente el T-MEC. Aquí México pierde toda capacidad de argumento.

Violaciones al T-MEC y disputas pendientes

Como los esfuerzos de la diplomacia de los Estados Unidos para resolver el problema mediante conversaciones entre el presidente y los varios enviados de Washington no han dado fruto. La administración de Biden finalmente decidió formalizar sus reclamos, de acuerdo con los recursos permitidos en el tratado, y convencida de que la administración de López Obrador no va a cambiar de ruta. Ante esta obduración, Washington decidió recurrir primero a las consultas de país a país. Estas consultas, aunque tarde, ya comenzaron. 

 

Estas consultas se van a centrar en cuatro puntos importantes. Uno de ellos, el primero tiene que ver con la Ley de la Industria Eléctrica (que no pudo tener rango contsitucional gracias a la oposición de los partidos PAN, PRI, PRD y MC). Estados Unidos alega que esta ley es violatoria de los pactos sobre acceso al mercado (Art. 2.3) y protección de las inversiones (14.4). La ley es, por lo tanto, inconsistente con las estipulaciones del tratado. 

El segundo punto tiene que ver con la inacción, los retrasos, y las negativas e incluso las revocaciones de los permisos de compañías privadas para operar en México. En este sentido, el tratado discrimina y excluye—algo que es posible porque el presidente López Obrador ha podido designar a la mayoría de las comisiones regulatorias que se encargan de estos permisos. En este sentido, Washington alega que estas acciones o inacciones son violatorias de los Artículos 2.3, 2.11, 14.4, 22.5.2. y 29.3. Una de las compañías que ha sufrido más este acoso por parte del gobierno mexicano es Iberdrola, una empresa española, a la cual CENAGAS le ha negado o incluso cancelado los permisos de operación, aunque no es la única. No se sabe cuál vaya a ser la reacción de la Unión Europea, con la cual México también tiene un tratado de libre comercio. 

El tercer punto tiene que ver con el hecho de la Comisión Reguladora de Energía (CRE), cooptada por el presidente, suspendió el requisito de suministrar diésel de bajo sulfuro a PEMEX, pero no a las otras compañías. Esto contraviene las cláusulas sobre el acceso al mercado y las empresas del Estado—específicamente 2.3 y 22.5.2. Estados Unidos se queja de un trato desigual para sus empresas. 

Finalmente, el cuarto desacuerdo tiene que ver con acciones del gobierno de México para el uso de los servicios de transporte de gas natural. En este caso, se le da preferencia para el transporte de gas natural a aquellas compañías que hayan comprado el gas natural de una de las compañías paraestatales—a veces conocidas como empresas productivas del Estado. Esto también discrimina contra otras compañías que también requieren de dicho transporte y que no obtienen su gas natural de las empresas del gobierno. Esto es violatorio del Artículo 2.3 y del 2.11.

En general, el problema es que el gobierno de López Obrador quiere monopolizar, poco a poco, todo el sector energético y reconcentrarlo en manos de las empresas del Estado, excluyendo activa o pasivamente a cualquier otra empresa que quiera participar. El problema es que el acuerdo, también en general, requiere un trato igual para todos los participantes en el mercado. Cada vez que el gobierno mexicano toma una decisión discriminatoria, este cae en violación del tratado, a veces en múltiples cláusulas.

Posibles escenarios

El gobierno de Estados Unidos, al cual se sumó el gobierno de Canadá, llamó a consultas sobre el tema, bajo el Capítulo 32. Claramente, Washington está más que dispuesto, sin estridencia, a llevar esto a sus últimas consecuencias. Los posibles escenarios los marca el mismo tratado. Si no hay una resolución satisfactoria en las consultas que deberán concluir en octubre del 2022, los gobiernos socios deberán someterse a un panel, el cual determinará si hay violación al tratado y recomendará que los afectados implementen sanciones equivalentes a la afectación, generalmente en la forma de aranceles a productos de su preferencia. Esto no precluye la posibilidad de una serie de demandas por daños por parte de los afectados, aunque seguramente estas tomarán meses o incluso años en resolverse y le corresponderá a la administración mexicana del 2024 al 2030 acatar esos veredictos. En ese sentido, es importante considerar que esto puede rebasar lo que queda del sexenio de López Obrador—y es quizás uno de los motivos por los cuales el presidente parece despreocupado de las consecuencias. Un problema clave con este curso de eventos es que estas disputas seguramente tendrán un efecto negativo sobre la relación binacional, incluso en muchos otros rubros no relacionados con el tratado. 

Es importante también mencionar que en Estados Unidos hay un apoyo importante a las acciones del presidente Biden con respecto al tratado—y el hecho de que Canadá se haya sumado legitima estas acciones aun más. Por lo tanto, si no hay una resolución pronta, y esto desemboca en una recomendación adversa para México, el país seguramente tendrá que enfrentar sanciones. Estas sanciones seguramente servirán de un irritante a la relación binacional, aunque pudieran dar leña política a MORENA y sus partidarios para abonar al fuego del discurso nacionalista que se advierte en sus posturas. 

Ahora bien, el presidente López Obrador pudiera buscar un cambio a la constitución, pero eso ya es demasiado tarde, y no tiene los números para hacerlo—como se vio con la intentona de reforma eléctrica a nivel constitucional en abril del 2021. Pero el presidente parece querer jugar la carta de la soberanía de México—la cual a veces se confunde retóricamente con el sector energético, aunque esto no es de gran valor más allá de la base de electores del presidente, particularmente porque tarde o temprano los mexicanos tendrán que pagar mayores precios en los mercados energéticos, además de que la migración ha blindado a Estados Unidos hasta cierto punto pues muchas familias mexicanas tienen parientes en ese país o viajan a ese país y reconocen el valor de la relación con EEUU. 

Lo que es claro es que Washington tiene una mirada larga y sabrá seguramente hacer valer sus derechos de acuerdo al tratado. Ante la constancia del reclamo de Washington y las eventuales sanciones, la opción nuclear de López obrador es buscar que México salga del tratado. Es un escenario poco probable, porque esto equivaldría a sacrificar una gran parte de la economía mexicana, por ejemplo, la manufactura, la cual es mucho más valiosa que el sector energético, por una política pública que México no puede sostener a largo plazo ni para sus propios intereses. El propio presidente ha insinuado que esto no es una vía para la resolución del desacuerdo, pero no es posible determinar con un alto nivel de certidumbre que López Obrador es consiste entre lo que dice y lo que hace.

Esto nos lleva a especular sobre el escenario más probable. Lo más probable es que México ceda en los puntos 2, 3, y 4, pero que resista resolver el punto número 1. Aquí el presidente tendría que confrontarse con uno de sus aliados más importantes y más antiamericanos, el director de la CFE, Manuel Bartlett, a quien por una razón desconocida el presidente no ha querido limitar en su capacidad de tomar decisiones. Si el presidente no resuelve este punto sin embargo lo más probable es que acepte que ciertos productos mexicanos sufran los aranceles correspondientes y podrá, además, jugar esta carta nacionalista en las próximas elecciones. 

Conclusión

La resolución de esta disputa no va a ser fácil. Pero tampoco se puede quedar como está, dado que Washington ya demostró capacidad de activar los mecanismos de resolución y además tiene la paciencia para hacerlo sin importar cuanto tome—que no es demasiado de acuerdo con el propio tratado pues las consultas se terminan en octubre 2022 y el panel consecuente deberá concluir sus trabajos en otros 45 días. Nada está predeterminado, sin embargo, y es posible que en México esto se convierta en una plataforma política, como ya se insinuó, y el presidente López Obrador quiera mantener viva la llama. Ante esto, la relación va a seguir deteriorándose y los verdaderos perdedores serán los ciudadanos mexicanos que pudieran, por un lado, beneficiarse de la inversión extranjera, sobre todo ante los fenómenos que inyectan incertidumbre en las cadenas productivas globales y que ya se mencionaron y los consumidores mexicanos que no tendrán alternativas energética ni limpias ni a un mejor precio.

Notas: 

[1] Tony Payan PhD es profesor de ciencias sociales en la Universidad Autónoma de Ciudad Juárez y director del Centro para los Estados Unidos y México en el Instituto Baker de Políticas Públicas en la Universidad de Rice.