I. Una breve reseña de la política estadounidense en América Central

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Durante las últimas décadas, la política de los Estados Unidos en América Central ha tenido altibajos en función de las amenazas a la seguridad nacional percibidas que emanan de la región. En lugar de centrarse en apoyar una América Central equitativa, sostenible y democrática, EUA se centró en una serie de "problemas" que creían que amenazaban a Estados Unidos. De ellos, los más comunes fueron los temores de la Guerra Fría que se desarrollaron de manera más visible con el apoyo de los Estados Unidos y de los líderes políticos anticomunistas en el Triángulo del Norte así como de los contrarrevolucionarios en Nicaragua durante los años setenta, ochenta y noventa. Pero la política anticomunista de la Guerra Fría se remonta al derrocamiento del gobierno de Arbenz en Guatemala en 1954.

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El anticomunismo finalmente dio paso a un enfoque antinarcóticos que luego condujo a un enfoque antiterrorista en la década de 2000 y luego a un enfoque antinarcoterrorismo. La suposición tácita en todo momento fue que perseguir estos intereses específicos de EUA también era lo mejor para cada país. Las preocupaciones sobre la corrupción, las violaciones de los derechos humanos, el Estado de derecho y el crecimiento económico sesgado se volvieron secundarios o periféricos al enfoque principal de los EUA y, en algunos casos, a los derechos humanos, de modo que defender el Estado de derecho o la gobernabilidad democrática incluso se convirtieron en un obstáculo u obstáculos para alcanzar los objetivos principales de los Estados Unidos. En este contexto, la élite política, militar y económica centroamericana se benefició inmensamente, mientras que la ciudadanía común sufrió las consecuencias.

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II. Los años de Trump: disuadir y prevenir la migración se convirtió en la principal preocupación de seguridad nacional

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Si bien la inmigración y la migración irregular, en particular, siempre han sido una preocupación entre quienes diseñan las políticas estadounidenses, estas se han convertido más recientemente en el prisma principal a través del cual Estados Unidos ve a Centroamérica. En algunos casos, las preocupaciones sobre la migración irregular se combinan con el enfoque antinarcóticos o los temores antiterroristas, ya que los migrantes son vistos como terroristas potenciales y/o posibles conductos para el tráfico de drogas ilícitas hacia los Estados Unidos. 

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Ver a Centroamérica a través del lente de la migración irregular fue el sello distintivo de la política de la Administración Trump. Habló a menudo de los riesgos que plantea la migración irregular para los EUA, especialmente porque podría incluir a miembros de la pandilla MS-13, un grupo designado como organización terrorista. Trump criticó lo que creía que eran fronteras fuera de control en Centroamérica y México, y amenazó los lazos comerciales con la región si no “hacían más” para ayudar a Estados Unidos a controlar la migración. Llegó incluso a congelar temporalmente toda la asistencia de EUA a los países del triángulo norte, obligando efectivamente a cada país a adoptar políticas específicas que EUA creía que retrasarían o detendrían la migración irregular. La asistencia de los EUA se utilizó como palanca para garantizar el cumplimiento de Centroamérica con los objetivos de los EUA y detener la migración irregular. 

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Los cambios de política adoptados durante la administración Trump tuvieron un impacto significativo en la forma en que EUA trataba a las llegadas indocumentadas y en cómo se mantenían esos números. En marzo de 2020, el presidente Trump promulgó la controvertida orden de salud pública, Título 42, que permitía a los oficiales de la Oficina de Aduanas y Control de Fronteras (CBP, por sus siglas en inglés) expulsar inmediatamente a México a cualquiera que intentara ingresar a los Estados Unidos sin autorización. El control de la pandemia fue la razón utilizada para justificar esta orden, pero implicó una ruptura significativa con los procedimientos anteriores y las obligaciones legales al desestimar las solicitudes de asilo o los recursos de protección sin las garantías del debido proceso. 

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Al mismo tiempo, la CBP adoptó una nueva metodología de “hallazgos de migrantes” para rastrear a queienes ingresan a los EUA. La nueva metodología no distingue entre cruces de migrantes individuales y cruces repetidos, e incluye tanto detenciones como deportaciones de acuerdos al Título 8 y expulsiones según el Título 42. El cambio resultó en un número muy inflado de "hallazgos de migrantes" informados en la segunda mitad del año fiscal 2020, alcanzando un récord en 2021 (1,734,646) y la tendencia continúa en 2022. 

 

Sin embargo, una mirada más cercana demuestra que, si bien hubo un aumento en la migración, no es exacto citar solo la cantidad de migrantes encontrados sin ver el panorama completo. Según el Título 42, los migrantes expulsados no fueron procesados formalmente para su remoción, por lo que no hubo sanciones por intentos de cruce posteriores. En 2021, alrededor de dos tercios de todos los “hallazgos de migrantes” resultaron en expulsiones inmediatas a México, en lugar de un proceso formal de expulsión conforme a la ley de inmigración de EUA (2).

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II. La Administración Biden y las grandes expectativas

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La derrota de Donald Trump y la llegada de Joe Biden como el presidente 46 de los Estados Unidos fue recibida con gran expectativa entre las comunidades inmigrantes, activistas promigrantes, líderes de derechos humanos y movimientos de la sociedad civil en los Estados Unidos y Centroamérica. El candidato Biden anunció que buscaría una política de inmigración más humana que promete rescindir muchas de las controvertidas disposiciones adoptadas durante la Administración Trump. Entre estos estaba la esperanza de que la Administración Biden rescindiera rápidamente el Título 42, anular los Protocolos de Protección al Migrante (MPP, a veces conocido como la política de “Quédate en México”) y cancelar los llamados acuerdos de “tercer país seguro” con Guatemala, El Salvador y Honduras.

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Irónicamente, las expectativas de cambios eminentes de política con Biden provocaron un flujo renovado de migrantes que alcanzó su punto máximo en julio de 2021 (3). El número récord de recién llegados creó tanto una crisis humanitaria como un desafío político para la Administración de Biden, ya que los opositores políticos aprovecharon el nuevo aumento para culpar a Biden. por “abrir la frontera”.  

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Sin embargo, a pesar de sus promesas de campaña, no hubo reversiones inmediatas de estas políticas y el marco de inmigración de la Administración Trump para América Central se ha mantenido en gran medida vigente hasta hace poco, cuando la Administración Biden anunció que levantaría las prohibiciones del Artículo 42.

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A) La Administración Biden anuncia un nuevo enfoque para Centroamérica

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Poco después de asumir el cargo, el 2 de febrero de 2021, la Administración Biden anunció planes para reformar la política con una estrategia de tres partes a través de una Orden Ejecutiva (EO 14010). La nueva estrategia buscaba: 1) abordar las causas de la migración; 2) crear un sistema integrado de gestión de la migración en todo México y Centroamérica; y 3) ofrecer un procesamiento seguro y ordenado de los solicitantes de asilo en la frontera de los EUA. En su Orden Ejecutiva, el presidente Biden dijo: 

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“No podemos resolver la crisis humanitaria en nuestra frontera sin abordar la violencia, la inestabilidad y la falta de oportunidades que obligan a tantas personas a huir de sus hogares” (4). 

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La estrategia comenzó con la necesidad de abordar los principales impulsores de la migración, como la corrupción; inseguridad económica; violencia, narcotráfico y actividades delictivas organizadas; violencia sexual, de género y doméstica; y, la necesidad de proteger los derechos humanos, los derechos laborales y la libertad de prensa; como las causas profundas de la migración. 

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Se esbozó un plan de gran alcance para involucrar a la sociedad civil, al sector privado, a las organizaciones internacionales y a los gobiernos de la región para: 

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“Coordinar los esfuerzos que se realizan en el Triángulo Norte para abordar las causas profundas de la migración; colaborar con la Oficina del Representante Comercial de los Estados Unidos, el Secretario de Comercio y el Secretario del Trabajo para evaluar el cumplimiento del Tratado de Libre Comercio entre la República Dominicana y Centroamérica para garantizar que las prácticas laborales desleales no perjudiquen a la competencia; y alentar el despliegue de los recursos nacionales del Triángulo Norte y el desarrollo de su capacidad nacional para replicar y escalar los esfuerzos que fomenten sociedades sostenibles en toda la región” (5).

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La parte dos de la estrategia abordó el plan de la Administración para iniciar consultas con la sociedad civil, el sector privado, las organizaciones internacionales y los gobiernos de la región, con el fin de desarrollar un plan de colaboración y aumentar las oportunidades para que los migrantes soliciten asilo más cerca de sus hogares, ampliar el reasentamiento de refugiados. programas y redes de refugio, así como reunir fondos para la asistencia humanitaria que contribuyan a solventar estas necesidades.

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La parte tres incluía un compromiso para mejorar los sistemas de procesamiento orientados a solicitantes de asilo y refugiados en los EUA, incluidas las consideraciones para la terminación del Programa de Libertad Condicional Bajo Palabra para Menores Centroamericanos (CAM, por sus siglas en inglés), una política que comenzó durante la Administración de Obama pero que Trump abandonó en gran medida; aprobando ciertas peticiones de visa patrocinadas por familias para promover la unidad familiar y trabajando con los Centros para el Control de Enfermedades de EUA para que la tramitación de las solicitudes se haga de forma segura y ordenada. 

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B) Estrategia para abordar las raíces causales de la migración en Centroamérica

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El 29 de julio de 2021, la Administración Biden-Harris publicó una estrategia más integral para abordar las causas fundamentales de la migración en Centroamérica. La estrategia anunciada supuso una ruptura importante con la Administración Trump, ya que identificó lo que creía que eran los principales factores que impulsaban la migración y trató de enfrentarlos directamente en lugar de simplemente disuadir la migración a través de otras medidas punitivas que había aplicado la Administración Trump. La estrategia también fue notable porque destacó la importancia de construir una gobernabilidad democrática fuerte y de combatir la corrupción como elementos importantes en la construcción de una Centroamérica más estable y próspera.

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Esta estrategia se organizó en torno a cinco objetivos principales: 1) promover las oportunidades económicas en la región; 2) combatir la corrupción y fortalecer la gobernabilidad democrática; 3) promover el respeto a los derechos humanos, los derechos laborales y la libertad de prensa; 4) contrarrestar y prevenir la violencia, las bandas criminales y las redes de tráfico; y 5) combatir la violencia sexual, de género y doméstica.

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La vicepresidenta Harris, quien fue designada por el presidente Biden para liderar la iniciativa, también describió los planes para que el gobierno de los EUA logre estos objetivos mediante la creación de asociaciones con la sociedad civil centroamericana y los medios independientes, así como con la comunidad internacional para abordar los desafíos que enfrenta Centroamérica a largo plazo. La vicepresidenta también subrayó la necesidad de fomentar un entorno favorable a los negocios en la región, que fomente la inversión del sector privado y aumente las oportunidades económicas sobre el terreno. El 27 de mayo de 2021, Harris anunció el “Llamado a la acción” de la Administración Biden para que el sector privado profundice la inversión y el desarrollo a largo plazo de la región a través de la Asociación para Centroamérica (PCA). Con el lanzamiento de la estrategia del 29 de julio, 12 empresas y organizaciones ya se habían comprometido con el programa y, hasta la fecha, la PCA ha movilizado a 75 organizaciones, con una inversión directa de más de US$1200 millones que impactan a 20 millones de personas (6).

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C) La estrategia estadounidense para contrarrestar la corrupción

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El 3 de junio de 2021, el presidente Biden estableció la lucha contra la corrupción como un componente central de la seguridad nacional de los EUA y la identificó como un obstáculo importante para el progreso en el fortalecimiento de la gobernabilidad democrática y la rendición de cuentas de los gobiernos. Meses después, el 6 de diciembre de 2021, la administración publicó una estrategia integral para contrarrestar la corrupción. Si bien gran parte de la estrategia es aspiracional, el anuncio elevó la lucha contra la corrupción como una prioridad clave para la Administración Biden.

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La estrategia de EUA para contrarrestar la corrupción se divide en cinco pilares que tienen como objetivo combatir la corrupción en todo el mundo al responsabilizar a los gobiernos y proteger a quienes exponen a los actores corruptos. Las prioridades incluyen: 1) Modernizar los sistemas de los EUA para la recopilación y el intercambio de inteligencia entre las agencias y las fuerzas del orden de los EUA; 2) Frenar las finanzas ilícitas al contrarrestar los elementos transnacionales de la corrupción (como los actores corruptos que utilizan los sistemas financieros internacionales para lavar u ocultar activos); 3) Hacer que los actores corruptos rindan cuentas y proteger a quienes exponen la corrupción, como la sociedad civil y los medios de comunicación; 4) Desarrollar y fortalecer iniciativas multilaterales anticorrupción; y 5) Elevar la anticorrupción a una prioridad diplomática y reevaluar los procesos de transparencia y rendición de cuentas para instituciones independientes y de gobierno a gobierno.(7).

 

El 19 de abril de 2022, la Administración Biden publicó un nuevo informe sobre su estrategia de causas profundas, que ofrece actualizaciones de progreso en una serie de áreas discutidas en la estrategia inicial, incluido el éxito en la movilización de inversiones del sector privado para crear oportunidades económicas en la región y asegurar la asistencia humanitaria y la inversión en programas que empoderen a mujeres y niñas. Una breve sección contra la corrupción aborda el enfoque de las agencias internas para implementar la directiva de seguridad nacional del presidente, incluso a través de la asistencia de USAID para apoyar elecciones libres y justas y capacitar a auditores independientes. Lea el nuevo informe aquí.(8)

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III. Relaciones de Estados Unidos con El Salvador, Guatemala y Honduras. De mal en peor. Señales esperanzadoras en Honduras

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La estrategia de raíces causales de la Administración Biden y el fuerte énfasis en apoyar los esfuerzos anticorrupción y el fortalecimiento del Estado de derecho es único en la política de EUA porque priorizó la mejora de la gobernabilidad democrática como condición previa para alcanzar otros objetivos políticos. Al definir la corrupción como un problema de seguridad nacional y vincularla a problemas de justicia, impunidad, pobreza y desigualdad, la Administración dejó en claro que la corrupción no es un desafío aislado, o uno entre muchos, sino un desafío sistémico central que contribuye a otros problemas de la sociedad. No se puede separar la corrupción de economías débiles, mercados sesgados e ineficientes ya que ella es el vehículo para asegurar el privilegio de unos pocos sobre el bienestar de muchos.

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Desde el principio, la Administración Biden esperaba que este marco resonara ampliamente en la sociedad centroamericana y gozara de un amplio apoyo popular. Lamentablemente, la realidad ha demostrado ser mucho más compleja y desafiante de lo que esperaba la Administración. Los gobiernos dominados por las élites políticas y económicas han demostrado ser insensibles a las advertencias e incentivos de los Estados Unidos de dar prioridad a las instituciones democráticas independientes y, en cambio, han aplicado políticas que socavan directamente la democracia, la libertad de expresión y de asociación y debilitan el Estado de derecho.

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A) Guatemala

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La Administración Biden inicialmente esperaba que Guatemala pudiera demostrar ser el país más receptivo a su nuevo enfoque de política para la región. A pesar de las preocupaciones sobre el cierre de la CICIG —el mecanismo anticorrupción de la ONU— y el papel de una poderosa clase oligárquica, el embajador de los Estados Unidos, William Popp, siguió una política basada en la colaboración y el diálogo con el presidente Giammattei y su gobierno. Con este fin, la Vicepresidenta Harris hizo una serie de llamadas con el Presidente Giammattei y realizó su incursión inicial en la región al llegar a Guatemala para celebrar dos días de reuniones con el Presidente, su gabinete y organizaciones de la sociedad civil. 

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Incluso con promesas de trabajar juntos para enfrentar la corrupción, el presidente Giammattei continuó aplicando políticas que no tomaron en cuenta la impunidad y el privilegio del que disfrutaban las redes de corrupción (“pacto de corruptos”) que eran la base de su fuerza política en el Congreso. Ignoró las advertencias específicas de los EUA sobre los desafíos y amenazas a los operadores de justicia independientes, la sociedad civil y los medios independientes. Se mantuvo pasivo mientras el Fiscal General despidió y luego amenazó con arrestar al exjefe de la FECI —Fiscalía Especial Contra la Impunidad. Y siguió respaldando a la Fiscal General Consuelo Porras incluso después de que Estados Unidos la sancionara públicamente por sus acciones antidemocráticas, por socavar el Estado de derecho y debilitar la independencia del sistema de justicia.

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A pesar de que inicialmente hubo una visión levemente optimista en cuanto a una posible colaboración entre los Estados Unidos y el gobierno de Guatemala, muchas de esas vías se han cerrado y la relación bilateral permanece en un estado muy delicado y estancado con crecientes preocupaciones en los EUA por la falta de compromiso en el combate a la corrupción o la impunidad en el país.

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B) El Salvador

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Con el impetuoso nuevo presidente de El Salvador, Nayib Bukele, disfrutando de un apoyo público sin precedentes y un compromiso retórico para combatir la corrupción, se podría esperar que la relación bilateral crezca y prospere. Desafortunadamente, el presidente Bukele parece haberse envalentonado por su propio éxito político, tomando medidas, en febrero y nuevamente en mayo de 2021, que socavaron directamente otras ramas del gobierno, concentraron el poder en sí mismo y, en última instancia, llevaron a una relación bilateral muy difícil con los EUA.

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Su decisión de febrero de 2021 de asaltar la Asamblea Legislativa con el respaldo de las fuerzas armadas fue impactante para un país que ha pasado décadas tratando de limitar el poder de los militares, especialmente en los asuntos públicos. El asalto se vio como una amenaza directa a la independencia de la legislatura y señaló la creciente voluntad de Bukele de desafiar todos los poderes independientes fuera de su control o el de su partido político, Nuevas Ideas.

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El incidente del 1 de mayo, por otro lado, ocurrió el mismo día en que su partido tomó el control de la Asamblea después de ganar una abrumadora mayoría durante las elecciones al Congreso del 28 de febrero del año pasado. Una vez instalados, los diputados de Nuevas Ideas se movieron rápidamente para destituir al Fiscal General y a los miembros de la Suprema Corte de Justicia para reemplazarlos con leales políticos.

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Al igual que a Guatemala, Estados Unidos había presionado al gobierno de El Salvador para que preservara la independencia del sistema de justicia para combatir mejor la corrupción y la impunidad. La crítica pública del presidente Bukele a las organizaciones de la sociedad civil, los medios independientes y los grupos de derechos humanos como defensores de la corrupción pasada fue además preocupante para Estados Unidos y contraria a los compromisos democráticos que el gobierno había asumido en los foros internacionales.

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Estados Unidos intentó encontrar un camino que pudiera seguir con Bukele enviando a un exembajador, Jean Manes, quien había desarrollado una relación personal con Bukele al comienzo de su gobierno. El Embajador Manes pareció llegar a un acuerdo con el Presidente de El Salvador sobre varios pasos para comenzar a restaurar la independencia del sistema de justicia, pero Bukele rápidamente dio marcha atrás y el Embajador Manes salió de El Salvador expresando un fuerte pesar público de que el mandatario no estaba comprometido con un poder judicial independiente o al restablecimiento de la institucionalidad en El Salvador.

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Otras decisiones de Bukele, como negar que había negociado una tregua y privilegios con pandilleros violentos, así como su declaración de Estado de Excepción suspendiendo derechos humanos básicos en abril de 2022, distanciaron y complicaron aún más la relación con Estados Unidos. En la actualidad, las relaciones bilaterales están en su mayoría estancadas e incluso ásperas, ya que Bukele continúa recurriendo a las diatribas a través de Twitter contra Estados Unidos y la sociedad civil en lugar de encontrar puntos en común para promover la democracia y la justicia en el país.

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C) Honduras

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Irónicamente, Honduras era el país que se consideraba como el más problemático de la región. El presidente Juan Orlando Hernández (JOH) alguna vez disfrutó de una posición privilegiada como un fuerte aliado de Estados Unidos en Centroamérica, pero la fuerte evidencia de sus conexiones con el narcotráfico agrió la relación bilateral durante varios años. La Administración Biden decidió romper con el pasado turbulento que rodeaba a Hernández y no envió ninguna delegación de alto nivel para reunirse con él en Tegucigalpa. Ya no era visto como un aliado estratégico de los EUA y aumentaba la preocupación de que un fiscal federal de los EUA en Nueva York buscaría su acusación y solicitaría su extradición en cualquier momento.

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Entonces, mientras mantenían al régimen de JOH a distancia, también había una creciente preocupación por las elecciones de noviembre de 2021 y las perspectivas de otra victoria del Partido Nacional de JOH, o por el contrario, una victoria de la oposición liderada por Xiomara Castro pero dominada por su esposo y expresidente. Mel Zelaya. En última instancia, la Administración Biden decidió que podía tolerar un gobierno en el que Zelaya tuviera una voz importante, prefiriendo trabajar con reformadores dentro del nuevo gobierno de la presidenta Castro.

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Si bien persisten las preocupaciones sobre el gobierno de Castro, también hay algunos destellos de esperanza. Su administración se ha comprometido a desarrollar un nuevo mecanismo internacional anticorrupción en coordinación con las Naciones Unidas. La composición y el mandato de este mecanismo similar a la CICIG están en desarrollo, pero EUA parece estar preparado para apoyar un mecanismo que sea verdaderamente independiente y tenga la autoridad para participar en investigaciones y enjuiciamientos en conjunto con la oficina del Fiscal General. El Departamento de Justicia de EUA también está trabajando en varios casos delicados de corrupción en un intento por aumentar la rendición de cuentas por casos ocurridos en el pasado. Y finalmente, la decisión de Castro de continuar reconociendo a Taiwán como un país independiente y de no buscar la normalización de las relaciones con la República Popular China, fueron buenas noticias para la Administración Biden.

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Entonces, en la actualidad, Honduras disfruta de las relaciones más abiertas y positivas con los EUA comparado con cualquier país de la región.

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IV. Conclusiones: Grandes expectativas, resultados limitados.

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Después de décadas de intervención estadounidense en la región, lamentablemente los resultados son bastante limitados. La migración irregular, la pobreza y la desigualdad, la violencia extrema y la gobernabilidad democrática débil siguen afectando a países desde Guatemala hasta Nicaragua. Un enfoque estadounidense estrecho y egoísta hacia la región no ha resultado en una estrategia sostenida a largo plazo para construir instituciones democráticas que puedan contribuir de manera efectiva a una mayor equidad y justicia para todos.

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La Administración Biden ha hecho importantes compromisos políticos e innovaciones que han dado más esperanza a los países centroamericanos, pero hasta ahora los resultados se han quedado bastante cortos y las élites centroamericanas se han aferrado vigorosamente a sus privilegios socavando el Estado de derecho y asegurando la impunidad para su corrupción.

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Se puede felicitar a la Administración Biden por definir la corrupción como una prioridad de seguridad nacional y elogiarla por seguir una política de causas fundamentales diseñada para abordar las desigualdades sistémicas en lugar de simplemente tratar de detener la migración. Sin embargo, esta política bien intencionada no ha dado los resultados esperados por la comunidad defensora de los derechos humanos y EUA se ha mostrado reacio a adoptar enfoques aún más duros con los gobiernos.

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Estados Unidos no invitó a ninguno de los gobiernos del Triángulo Norte a la cumbre mundial sobre democracia en diciembre de 2021, ya que, según la estimación de la Administración Biden, no califican como gobiernos suficientemente comprometidos con la democracia. La próxima prueba para el compromiso de la Administración con la agenda de gobernabilidad democrática llegará en junio de 2022, cuando el presidente Biden sea el anfitrión de la Cumbre de las Américas en Los Ángeles. En la actualidad, existe un vigoroso debate dentro de la Administración sobre si Guatemala y El Salvador serán invitados a la Cumbre o no.

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En última instancia, es probable que solo un enfoque a largo plazo para la región, basado en la construcción de una gobernabilidad democrática, el apoyo a la lucha contra la impunidad y la corrupción, y el fortalecimiento del Estado de derecho, tendrá un impacto duradero. Esta agenda es esencial para restaurar la esperanza en Centroamérica y restaurar un sentido de esperanza en el futuro para aquellos que están migrando hoy por desesperación y desesperación.

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Notas: 

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(1) CBP Enforcement Statistics

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(2) CBP Recidivism Rates

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(3) CBP Enforcement Statistics (by month)

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(4) EO 14010

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5) EO 14010

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(6) Partnership for Central America Call to Action

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(7) Fact Sheet on Strategy on Countering Corruption

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(8) Report on Root Causes Strategy (April 2022)