2.    Panorama económico y la necesidad de una reforma fiscal
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Los tres tableros en los que se juega la Reforma Eléctrica

 
Isidro Morales

Afiliado externo al Centro de Estudios de Energía. Instituto Baker. Universidad Rice

Profesor de la FDCS de la Benemérita Universidad Autónoma de Puebla.

 

 

 

A finales de septiembre del año pasado, el presidente López Obrador envió al congreso, para su discusión y aprobación, una propuesta que modificaría radicalmente el sistema eléctrico nacional como ha venido operando desde hace casi 30 años y que vio nacer un incipiente mercado eléctrico de mayoristas a partir de 2016, como producto de la reforma energética de 2013. El nuevo proyecto de reforma, tal y como se presenta, significa principalmente regresar al control de la generación de energía en manos de la Comisión Federal de Electricidad (CFE), que podrá adquirir los faltantes para abastecer el mercado nacional (hasta 46%) de los generadores privados. Sin embargo, el estatus de dichos productores queda indefinido, ya que se suprimen todas sus categorías de participación existentes desde la reforma de 1992 a la ley de suministro eléctrico -independientes, pequeños productores, cogeneración y autoabasto- y se suspende el mercado eléctrico mayorista al dar preferencia a las plantas generadoras de la CFE, priorizando por consiguiente los volúmenes físicos sobre los productores más baratos y eficientes como hasta ahora se ha hecho.

El destino de dicha reforma -que ha resultado demasiado controvertida, sobre todo en el contexto de polarización política que vive el país, pues prácticamente cualquier voz disidente a las iniciativas que provengan del gobierno se considera conservadora o ajena a los “intereses del pueblo”-, se está decidiendo en tres líneas de negociación en donde los compromisos y ajustes que se alcancen le darán su perfil final. Dichos tableros lo conforman 1) el Congreso, que en última instancia votará o no la reforma constitucional; 2) la posición de los empresarios mexicanos ante la propuesta presidencial resulta también crucial para su diseño final; y 3) dado que la reforma afecta también los intereses y apuestas hechas por empresas extranjeras y que estos se encuentran protegidos por tratados y acuerdos internacionales suscritos por el país, el factor externo se ha convertido en otro elemento a considerar para el desenlace de las negociaciones.

 i) ¿Podrá el bloque de Morena conseguir los votos faltantes en el Congreso?

Al igual que con la reforma energética de 2013, se necesitan dos tercios de la Cámara de Diputados, es decir, 334 votos, además de dos tercios de la de Senadores, 85 votos, y la aprobación de la mayoría de los congresos locales (17), para que un reforma constitucional en México sea exitosa. La reforma del sexenio anterior se logró, a pesar de que el PRI no dominaba al Congreso, gracias a una alianza que abarcó originalmente a los tres partidos más importantes de entonces -PRI, PAN, PRD- y que terminó siendo un producto bipartidista entre los dos primeros. En esta ocasión, Morena y sus partidos aliados cuentan con la mayoría absoluta en las dos cámaras del congreso, aunque no con la mayoría calificada. Le faltan 57 votos en la Cámara baja y 10 en el Senado para asegurar una reforma de esta magnitud[1].

Desde que la iniciativa se sometió al Congreso, en septiembre de 2021, la idea fue captar el voto del PRD, partido que al final se opuso a la reforma del 2013 y que cuenta con 14 asientos en la Cámara baja, y del PRI, con 71 curules en la de Diputados y 13 en el Senado. Tanto el PAN como Movimiento Ciudadano, han manifestado desde su inicio su completa oposición a la iniciativa.  En este sentido, aún consiguiendo los votos del PRD en la Cámara baja, Morena necesitará el apoyo de algunos priístas para sortear los escollos en ambas Cámaras. Si bien ha habido voces de este partido que se han manifestado abiertamente en contra de la iniciativa, el presidente del mismo aún no se ha pronunciado al respecto, apoyando sin embargo la realización de un “parlamento abierto”, en donde confluyeran expertos independientes y partes interesadas para discutir puntos nodales de la reforma con los integrantes del Congreso.

Las mesas de debate se iniciaron el 17 de enero del año en curso, y se extenderán hasta finales de febrero. Organizado por la Junta de Coordinación Política JUCOPO[2] de la Cámara de Diputados, las críticas y propuestas derivadas de dicho debate no tienen ningún carácter vinculante con las posiciones de los congresistas, cuyo voto final tendrá que conciliarse con otras negociaciones y equilibrios políticos que van más allá de la reforma eléctrica. Si bien la manera en que han sido organizadas las mesas mantienen la polarización inicial desde el anuncio de la iniciativa -los que apoyan la propuesta presidencial y los que están en contra-  el ejercicio ha permitido esclarecer elementos nodales que están en juego con la reforma.

Para la mayoría de los que apoyan la reforma presidencial, el común denominador de la misma es frenar la privatización del sector eléctrico, que para algunos se inició desde la modificación de las leyes reglamentarias en 1992, por Carlos Salinas de Gortari, y que permitió la participación de los generadores privados bajo las categorías que ya se han mencionado. Desde entonces, la participación de los privados creció hasta representar, en 2019, 56%[3] de la oferta total. En ese sentido, la reforma de 2013, según los que apoyan la propuesta presidencial, fue transnacionalizar la generación eléctrica al conceder permisos a compañías no mexicanas. Evitar que la producción eléctrica pase a “manos extranjeras” ha sido uno de los reclamos que los apólogos de la reforma han querido explotar.

Otro de los reclamos hechos para apoyar la reforma es que el fraccionamiento de la CFE en empresas subsidiarias y su obligación de comprar electricidad de compañías privadas que reciben subsidios y no pagan los costos de transmisión, han tenido como meta desaparecer a la compañía. En fin, en los foros de la JUCOPO se ha vuelto a insistir en que el mercado eléctrico que se inició a partir de 2016 no funciona en la práctica, porque no promueve la competencia y solo lleva a la concentración de oligopolios privados.

Por el contrario, los críticos de la propuesta han insistido en no suprimir el despacho eléctrico existente en el sistema de mercado, ya que hacerlo por criterios de volumen y empresa, como quiere la CFE, elimina la transparencia y promueve la corrupción. Se dijo también que el Estado sigue manteniendo la rectoría del sector eléctrico y del energético en general, pues para ello se crearon reguladores independientes como la Comisión Reguladora de Energía (CRE), y operadores como el Centro Nacional de Control de Energía (CENACE), encargado de asegurar que el fluido eléctrico llegue a todos los mexicanos, mantener el acceso abierto en la transmisión y atender las necesidades de expansión de la infraestructura eléctrica en el mediano y largo plazos.

Se argumentó también que la CFE tiene aquí un nicho asegurado, pues es, a fin de cuentas, propietaria de las líneas de transmisión, que además han estado operando con ganancias. Por lo tanto, se ha dicho, los ingresos fiscales del gobierno, que han sido y seguirán escasos, deberían canalizarse mejor en la ampliación de la infraestructura de transmisión, monopolio natural en manos del Estado, y apoyarse en el sector privado, como lo ha hecho hasta ahora, en la generación.

Se argumentó también que la CFE tiene aquí un nicho asegurado, pues es, a fin de cuentas, propietaria de las líneas de transmisión, que además han estado operando con ganancias. Por lo tanto, se ha dicho, los ingresos fiscales del gobierno, que han sido y seguirán escasos, deberían canalizarse mejor en la ampliación de la infraestructura de transmisión, monopolio natural en manos del Estado, y apoyarse en el sector privado, como lo ha hecho hasta ahora, en la generación.

Montserrat Ramiro, una de las participantes en el foro y quien fuera comisionada de la CRE entre 2014 y 2019, planteó que la rectoría del Estado en materia de electricidad pasa hoy por el profesionalismo y la independencia de los reguladores, y no por el regreso al control estatal en materia de generación. El problema de la CFE está en sus costos de producción, que han mostrado ser más elevados que los de los productores privados, ya que estos últimos han incorporado más rápidamente la innovación tecnológica en sus nuevas plantas, que son más eficientes y menos contaminantes. Para ella, el dilema no está entonces entre la CFE y las compañías privadas, ya que el gobierno no tiene la capacidad financiera para generar el fluido eléctrico que consume de manera creciente el país. La CFE necesita pues de los productores privados, tal y como lo reconoce la propia iniciativa presidencial. El verdadero dilema para Ramiro está entre la generación fósil y las energías limpias, en donde la tendencia mundial, tanto en materia de producción y consumo, favorece a las segundas sobre las primeras.

 

ii) La posición empresarial: no reforma constitucional, sí ajustes a las leyes secundarias

En el marco polarizado que ha caracterizado las discusiones de la JUCOPO, una tercera vía ha sido propuesta por el sector empresarial, cuyas agrupaciones más importantes han manifestado su rechazo a la propuesta presidencial. En efecto, desde que la iniciativa de reforma fue sometida al Congreso, los grupos empresariales manifestaron su preocupación, sobre todo porque anula todos los contratos vigentes con las distintas categorías de proveedores privados y por el impacto que esto tendrá, junto con la modificación en los criterios de despacho, en los precios futuros del fluido eléctrico.  La preocupación es válida tomando en cuenta que el sector industrial agrupa también a las empresas que pueden participar en el mercado eléctrico mayorista, ya sea como compradores (usuarios calificados), o como  proveedores y suministradores.  En efecto, en paralelo a las subsidiarias de la CFE, existen poco más de 100 empresas privadas generadoras de electricidad, 51 suministradoras de servicios calificados y 20 comercializadoras. Este conjunto de empresas privadas, mexicanas, extranjeras o con capital mixto, conforman toda una red que, junto con la CFE, participan en el mercado eléctrico mayorista.

Desde que la propuesta se dio a conocer, la Confederación de Cámaras Industriales (CONCAMIN) manifestó su rechazo a la propuesta. La consideraba nociva en los siguientes niveles: a) dañaría al mercado eléctrico por la supresión de sus reguladores; b) crearía un monopolio de facto al concentrar en la CFE todas las operaciones de generación, compra y venta; c) cancelaría todos los permisos y contratos vigentes de manera arbitraria; d) incrementaría el costo de la electricidad; e) impactaría negativamente a las finanzas públicas; f) cancelaría la transición energética; g) entraría en controversia con los tratados y compromisos internacionales que México ha suscrito y asumido[4].

 

Posteriormente, su director, Jose Sánchez Molina, abogó en una mesa de la JUCOPO por que no se realizaran modificaciones constitucionales a la legislación vigente, pues la rectoría del Estado ya estaba asegurada con el control y monopolio en la transmisión y abasto del fluido eléctrico, operado y regulado por órganos gubernamentales. Pidió además que se respetaran los contratos de autoabasto, fuertemente vilipendiados por los defensores de la reforma, y que se les permitiera transitar como proveedores al mercado eléctrico mayorista.

Sin embargo, fue el presidente de la Confederación Patronal de la República Mexicana (COPARMEX), José Medina Mora, quien abrió un nuevo frente en la negociación en las mesas organizadas por el Congreso, al reconocer que la operación del incipiente mercado eléctrico podría tener ajustes y adecuaciones sin que necesariamente se tuviera que realizar una reforma constitucional. Los ajustes podrían darse en la manera en que se calculan las tarifas eléctricas y los pagos por utilizar la red de transmisión. La CFE tendría también que recuperar el costo de ofrecer el respaldo de última instancia en el momento en que las intermitentes dejen de ofrecer el fluido por cualquier causa. La inversión privada debía verse como un complemento de la labor de la CFE y dicha empresa tendría que fortalecerse para garantizar la transmisión y distribución del fluido eléctrico en el largo plazo. En otras palabras, se reconocían ajustes regulatorios y de mercado que no ameritaban una reforma constitucional.

Si el gobierno quiere entonces mantener competitivos los precios de la electricidad, el mercado mayorista debía respetarse, así como la actividad y existencia de sus reguladores, lo que permitirá una transición tersa hacia las energías renovables, que aproveche al máximo el potencial de radiación solar con el que el país cuenta. Importante también será, de acuerdo con la intervención de Medina, que se respete el Estado de Derecho en lo que toca a las inversiones ya hechas por privados, así como a sus operaciones, y que se respeten las reglas y principios acordados tanto en el T-MEC como en el Acuerdo de París.

 

iii) Respeto a los acuerdos internacionales asumidos y compromiso con la descarbonización

Desde que empezó a circular el proyecto de reforma, las inquietudes de las compañías extranjeras que participan a lo largo y ancho de la cadena del sector eléctrico y energético en general se empezaron a manifestar por el impacto que la iniciativa podría tener en sus propias inversiones y en el futuro de la industria. Entre las compañías extranjeras que han invertido en el sector eléctrico se encuentran, entre otras, Grupo Energético Elan, Ammper Generación, Enel Generación, Fortius Electromecánica, Ienova, Energía Renovable del Istmo II, GPG Energía México e Iberdrola Generación, estas tres últimas de capital español. Al igual que sus contrapartes mexicanas, el común denominador de su preocupación ha sido la incertidumbre que afecta a sus inversiones en caso de cancelarse los contratos que las amparaban y la poca transparencia en la que entraría el despacho eléctrico en caso de que la CFE controle el mercado poniendo en preferencia sus propias plantas.

Dichas preocupaciones permearon el ámbito político y diplomático cuando congresistas estadounidenses y el embajador de la Unión Europea en México empezaron a manifestarse. En octubre del año pasado, 20 congresistas estadounidenses, tanto demócratas como republicanos, enviaron una misiva a Ken Salazar, embajador de los Estados Unidos en México, expresando su preocupación por las medidas tomadas hasta entonces por la administración López Obrador en la industria energética y que discriminaban contra las compañías de su país. La misiva se refería no sólo a la iniciativa de reforma eléctrica, sino también a las modificaciones a la ley de hidrocarburos que han dado preferencia a PEMEX en materia de importación y comercialización de combustibles. Dichas medidas, según la misiva, violentaban lo pactado en el TMEC, en donde México mantenía el trato nacional y no discriminatorio para las empresas de Estados Unidos y Canadá.

En efecto, si bien el TLCAN excluyó deliberadamente el sector energético dentro de sus reglas y principios, su sucesor, el TMEC contempló en su normatividad toda la industria energética mexicana, tanto de fósiles como de electricidad. El capítulo 14 del nuevo acuerdo, explícitamente establece que las inversiones realizadas al amparo de contratos gubernamentales, o que participan en lo que denomina “sectores cubiertos”, podrán sus representantes activar también el mecanismo de resolución de controversias Empresa vs. Estado en caso de violación o menoscabo de sus derechos.

 

En el Anexo de dicho capítulo, se  establece que los sectores cubiertos incluyen, entre otros, las industrias de petróleo, gas y electricidad, en todas sus cadenas, desde la exploración hasta la venta. En otras palabras, las inversiones estadounidenses y canadienses que ya se han hecho en México, ya sea mediante contratos de producción/ganancias compartidas, o de licencia, producto de las subastas petroleras ya realizadas, quedaron amparados. Lo mismo sucede con su participación en la cadena de ventas al menudeo y con cualquier otro tipo de inversión que hagan a lo largo y ancho de las cadenas de valor, incluyendo al sector eléctrico.

Ese mismo capítulo protege también a las compañías privadas de medidas equivalentes a expropiación, es decir, cuyas inversiones no necesariamente tienen que pasar a manos del Estado para abrir un reclamo, sino que sufran menoscabo o pérdida de valor por modificaciones en la reglamentación pública. México perdió casos invocados con base en esta figura jurídica del TLCAN y los inversionistas afectados hoy en el sector eléctrico y de renovables podrían iniciar nuevos litigios con base en el TMEC, como lo han estado advirtiendo insistentemente, en caso que se apruebe la iniciativa presidencial.

Es importante subrayar que los reclamos podrían venir también de compañías de otros países que también han firmado y/o renovado acuerdos comerciales con México. Es el caso del Tratado Integral y Progresista de Asociación Transpacífico (CPTPP), firmado con 11 países del Pacífico americano y asiático y en vigor desde finales de 2018, así como del acuerdo renovado con la Unión Europea, que aún se encuentra en proceso de ratificación por cada uno de los países participantes.

Ambos acuerdos incluyen un capítulo sobre inversiones muy similar a lo pactado en el TMEC.

Por otro lado, el capítulo 22 del TMEC, que reglamenta las actividades de las compañías públicas y los monopolios designados, prohíbe el trato discriminatorio de una empresa de Estado en sus relaciones comerciales con empresas provenientes de una de las partes. Además, limita las condiciones en que la ayuda no comercial del Estado se otorga a las empresas públicas, por ejemplo, en caso de que estas últimas sean insolventes. Dicha ayuda –que puede consistir en donaciones, condonaciones de deuda, créditos en términos favorables, o capital financiero “inconsistente” con las prácticas de inversión comercial- no debe provocar “efectos adversos” o “daño” a los intereses de las compañías privadas de una de las partes. Por efectos adversos se entiende, entre otras cosas, competencia desleal por parte de la empresa pública ya sea mediante recortes “significativos” de precios para desplazar del mercado a los competidores privados o para reducir sus importaciones. Por daño se entiende, entre otras cosas, el costo material que una empresa de una parte ha tenido que cubrir como producto de la competencia desleal de la empresa pública. Si bien el Estado mexicano podrá seguir apoyando a sus empresas públicas, independientemente de las condiciones financieras en que se encuentren, el mecanismo general de resolución de disputas del TMEC podría ser activado en el caso de que una empresa estatal recurra a prácticas desleales de competencia como producto de dichas ayudas no comerciales.

Como sea, Washington no se pronunció respecto a los cambios constitucionales que se han estado discutiendo sino hasta muy recientemente, una vez que las discusiones de la JUCOPO se iniciaron. Todavía en la Cumbre de los tres líderes de América del Norte, reactivada por el gobierno de Joe Biden, y que tuvo lugar en noviembre pasado, se subrayaba la cooperación conjunta entre los tres países para impulsar una nueva era de economía verde, uno de los pilares clave del presidente demócrata, en donde la descarbonización y el impulso a las energías renovables se han convertido en pilares fundamentales. Empero, no hubo mención de los cambios regulatorios y propuestas legislativas mexicanas que han apuntado hacia el sentido contrario.

Fue a raíz de una nueva misiva enviada por cuatro senadores demócratas, pertenecientes al Comité de Relaciones Internacionales del Senado estadounidense, enviada el 18 de enero de este año al Secretario de Estado, Anthony Blinken, y que urgía a la administración Biden a pronunciarse en torno a los cambios legislativos en materia eléctrica que se discutían en el congreso mexicano, que la Casa Blanca definió mejor su posición. Esto se hizo durante las visitas relámpago tanto de Jennifer Granholm, Secretaría de Energía, el 20 de enero pasado, como de John Kerry, enviado presidencial en materia climática, el 9 de febrero, en las que se hicieron explícitas las preocupaciones “reales” de la administración Biden-Harris por el posible impacto negativo para las inversiones estadounidenses de las reformas energéticas que se discutían.

También se subrayó que dichas reformas podrían frenar los esfuerzos conjuntos entre los dos países para impulsar las energías limpias y abatir el cambio climático. Durante la visita de Kerry, se acordó incluso en la creación de un grupo de trabajo binacional con miras a impulsar conjuntamente el despliegue de energías limpias en los dos países. Este pronunciamiento explícito de la administración Biden sobre los costos económicos y políticos que podría acarrear una reforma eléctrica, tal y como se plantea en la actualidad, ha vuelto a subrayar la importancia de respetar los acuerdos internacionales que México ha suscrito y que obligan tanto en materia energética como ambiental. Es decir, a diferencia de la posición de las empresas y gobiernos extranjeros antes de la expropiación petrolera de 1938, y que presionaban para que México no aplicara el artículo 27 constitucional que le restituía al Estado la propiedad de los recursos del subsuelo, en esta ocasión, la mayoría de los pronunciamientos internacionales se dan para que México respete los tratados y acuerdos internacionales que ha suscrito, el último de ellos justamente el T-MEC, aprobado por el mismo presidente y ratificado por el Senado que ahora tiene que decidir sobre la reforma que se le somete a consideración.

En el caso de las inversiones españolas, la escalada por impulsar la reforma ha deteriorado incluso las relaciones diplomáticas de México con España, sobre todo ante los ataques abiertos que el presidente mexicano ha hecho de la empresa Iberdrola, cuyas inversiones en el sector eléctrico mexicano son significativas, y que ha sido denostada por “cabildear” en contra de la iniciativa presidencial y por haber incluido como a uno de sus consejeros al expresidente Felipe Calderón. Enredado por otras tensiones que han afectado la relación entre ambos países, el clima de inversión para las inversionistas españoles se ha enrarecido por la decisión reciente del presidente López Obrador, de “pausar” las relaciones con el país ibérico, término vago que sólo ha exacerbado la confusión.

Estos son, en suma, los tres tableros en los que hoy se juega el futuro de la reforma energética propuesta por López Obrador en septiembre del año pasado. Si bien el bloque de Morena quisiera someterla a votación durante el mes de abril, todo parece indicar que la votación tomará más tiempo. Difícilmente el bloque de Morena se arriesgará a una votación en la que no consiga la mayoría calificada en ambas cámaras del congreso. Si bien en el momento en que la reforma fue sometida se buscaba atraer los votos del PRD y atraer los suficientes del PRI para asegurar su aprobación, a medida que las negociaciones con el sector empresarial y con las empresas transnacionales y sus interlocutores gubernamentales  se han hecho más complejas, el costo político y económico para avanzar la propuesta presidencial se ha elevado, y probablemente se seguirá elevando a medida que su confrontación con los principales medios informativos del país y otros de circulación internacional se ahonde.

Ante ello, la propuesta de la COPARMEX, de realizar los cambios y ajustes al funcionamiento del mercado eléctrico mediante modificaciones a la reglamentación secundaria, que ahorre una enmienda constitucional, podría ser una alternativa. Sin embargo, difícilmente la propuesta resulta atractiva para el presidente y su bloque en el congreso en este momento, ya que la manera en que la misma iniciativa se ha justificado es parte de lo que se considera el rescate de la “soberanía energética” del país, bandera bajo la cual toda la política energética del presente gobierno se ha justificado. En ese sentido, Morena hará todo lo posible por someter a votación la propuesta, aunque para ello se tengan que hacer modificaciones a la misma -ya aceptado por el propio López Obrador. El alcance y amplitud de dichas modificaciones dependerá de cómo se muevan las fichas y actores que juegan en los tres tableros mencionados, y de los costos y desgastes que el presidente y su partido estén dispuestos a asumir, en una coyuntura en que la prensa crítica tanto nacional como internacional los tienen en la mira, un tablero todavía externo a las negociaciones energéticas, pero que podría convertirse en decisivo para su desenlace final.

 

Notas

[1] Los montos pueden ser menores, ya que, en caso de haber quorum, la mayoría calificada se aplica con base al número de asistentes en las Cámaras respectivas el día de la votación.

[2] Todas las presentaciones que se han hecho ante la JUCOPO se encuentran grabadas y estenografiadas en el siguiente portal: https://www.diputados.gob.mx/parlamentoreformaelectrica/foros.html. Las referencias que aquí se realizan de sus participantes, se obtuvieron de esta fuente.

[3] Cifras del Sistema de Información Energética de la SENER hasta  esa fecha. 44% correspondía a la CFE, 27.4 a los productores independientes, 22.5% a las empresas de autogeneración y 6.4% por cogeneración. Debido a la ampliación de la capacidad de renovables a partir de 2020, y la caída de la demanda eléctrica por el impacto de la pandemia del COVID, la generación de los privados se elevó a 62%, según lo dice el proyecto de reforma presidencial.  Argumentar empero que desde 1992 hasta 2018 ha habido un intento de privatización del sector eléctrico y, por ende, de desaparición de la CFE, es un abuso de interpretación histórica. Sólo hay que recordar que en 1992 el gobierno ya había llegado a un acuerdo con sus acreedores extranjeros para frenar los excesivos pagos de una deuda pública heredada por gobiernos pasados y que terminaría de negociar lo que fue el TLCAN, por lo que se esperaba entonces la recuperación de las tasas de crecimiento del país que se mantuvieron deprimidas en la década anterior. Ante la falta de recursos públicos se abrió la participación al capital privado en la generación eléctrica para satisfacer un consumo nacional que se avizoraba creciente, como en efecto lo fue, y que la capacidad de la misma CFE no podía cubrir.

[4] El análisis completo de la reforma realizado por la CONCAMIN puede encontrarse en la siguiente liga: https://res.cloudinary.com/concamin/image/upload/v1635268051/q7ceadaefvos1fsl4rvz.pdf