2.    Panorama económico y la necesidad de una reforma fiscal
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Foto de Isaac Smith vía unsplash

¿Se le acabó el dinero al gobierno mexicano? Expectativas de una reforma fiscal

 
Carlos Heredia Zubieta

Profesor de la División de Estudios Internacionales del Centro de Investigación y Docencia Económicas (CIDE)

 

 

 

1. El espacio fiscal, agotado

 

Este texto presenta el contexto económico y político de México fijando la mira en un tema crítico: el imperativo de realizar una reforma fiscal, por parte de numerosos legisladores y de la sociedad, al tiempo que el presidente de México se niega a emprenderla.

En los tiempos que corren es frecuente en México escuchar la noción de que el ‘espacio fiscal’ está agotado.  En pocas palabras, esto quiere decir que el gobierno carece de margen de maniobra para incrementar su disponibilidad de recursos con el fin de financiar el gasto público, sin comprometer la sostenibilidad de la posición financiera del gobierno, o dañar la estabilidad de la economía. De aquí la ingente necesidad de ampliar el espacio fiscal.

Como el Banco de México es autónomo, está descartada la vía de que este incremente la emisión de moneda como financiamiento al gobierno. Desde mi punto de vista, hay al menos seis maneras sostenibles de dotar de mayores recursos al gobierno:

i) Aumentar impuestos – realización de una reforma fiscal integral.

ii) Redefinir las prioridades del gasto en sectores (salud, educación, seguridad, inversión) en el Presupuesto de Egresos de la Federación.

iii) Incrementar la tasa de crecimiento de la economía sustancialmente, lo cual se refleja favorablemente en la recaudación de impuestos.

iv) Mejorar la eficiencia de la gestión gubernamental y del sector privado.

v)  Incrementar el crédito.  

vi) Expandir la base monetaria.

Los dos últimos mecanismos no dependen únicamente del gobierno, por lo cual el que está más a la mano es la realización de una reforma fiscal. ‘Es la reforma más importante de todas’, señala Alexandra Haas Paciuc, directora ejecutiva de Oxfam México. En este sentido, Oxfam México (2021) plantea:

I) Hacer de México el país líder en diferentes foros multilaterales sobre fiscalidad para promover un sistema fiscal más equitativo globalmente;

II) Crear mecanismos legales que limiten la discrecionalidad de los poderes Ejecutivo, Legislativo y Judicial para otorgar privilegios fiscales a los grandes contribuyentes;

III)  Impulsar una reforma para gravar el patrimonio y la riqueza retomando las mejores prácticas de la región;

IV) Diseñar una estrategia de fomento a la inversión pública y privada con énfasis en alcanzar los Objetivos de Desarrollo Sostenible hacia el 2030;

V) Reformar a fondo el sistema de pensiones mexicano para mantener el espacio fiscal del gobierno federal.

Adicionalmente, desde su propia perspectiva, el gobierno de López Obrador  está obligado a facilitar la obtención de financiamiento adicional para sus programas sociales y en especial para sus tres grandes proyectos de infraestructura: el Aeropuerto Internacional Felipe Ángeles (AIFA) en Tecámac, estado de México; la nueva refinería de petróleo ‘Dos Bocas’, en el municipio de Paraíso, Tabasco; y el Tren Maya, que recorre tramos de los estados de Yucatán, Quintana Roo, Campeche, Tabasco y Chiapas.

El Servicio de Administración Tributaria (SAT) tuvo éxito en 2019 y 2020 en su objetivo de incrementar su recaudación, fundamentalmente como resultado de la revisión, determinación y cobro de adeudos fiscales a grandes contribuyentes, lo que ha atenuado la caída de los ingresos petroleros. En el primer año recibió ingresos por 2 mil millones de dólares adicionales, mientras que en el segundo captó recursos por casi 5 mil millones de dólares adicionales procedentes de los grandes contribuyentes (Revista Expansión, 2021).

Sin embargo, parece muy difícil alcanzar ese objetivo en 2022 y años subsiguientes, pues se trata de pagos de una sola vez, para ponerse al día en adeudos fiscales, y no contribuciones que se repetirán en el tiempo.

A pesar de los esfuerzos mencionados, la recaudación fiscal (que incluye los ingresos de las empresas productivas del Estado y las paraestatales, así como las cotizaciones a la seguridad social) y la tributaria (que sólo incluye a los impuestos) son raquíticas en el caso mexicano.  Durante décadas nos acostumbramos a que Petróleos Mexicanos pagaría al fisco lo que los mexicanos nos negamos a pagar. 

Cifras de la Secretaría de Hacienda en Crédito Público (SHCP) detallan que en 2014 la renta petrolera generaba el 30.7% de todos los ingresos presupuestarios, mientras que en 2015 -en la primera mitad del gobierno de Enrique Peña Nieto- bajó a 19.8%. En 2019 representó el 17.7%, y hasta el cierre de enero-noviembre de 2021 habían generado 17.1% de todos los ingresos públicos.

En 2020, con una recaudación tributaria de 17.93 por ciento del PIB, México se encontraba en el último lugar de recaudación entre los países de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE), cuya media es de 33.5 por ciento del producto interno bruto.

En América Latina, México se encuentra muy por detrás de Brasil (32.3%), así como de Uruguay y Argentina (ambos con 30.9% del PIB), según el Fondo Monetario Internacional FMI.   

2. Reforma fiscal ¿sí o no?: el debate político

En su campaña de proselitismo y en su mensaje de toma de posesión el 1 de diciembre de 2018, el presidente Andrés Manuel López Obrador señaló que sería únicamente después de las elecciones intermedias del 6 de junio de 2021 cuando podría plantearse una reforma fiscal. 

Sin embargo, la caída en la economía como resultado de la pandemia del coronavirus Covid19, y sobre todo, de la ausencia de planes de apoyos para las empresas y de alivio para las familias, ha llevado a los funcionarios hacendarios a cambiar sus planes.

Rogelio Ramírez de la O, el tercer secretario de Hacienda del gobierno de López Obrador -le antecedieron Carlos Urzúa (1 dic 2018-9 jul 2019) y Arturo Herrera (9 jul 2019-16 jul 2021)- desechó tempranamente emprender una reforma fiscal, con el argumento de que una mayor carga tributaria retrasaría la recuperación de las empresas débiles y sin recursos tras la pandemia.

Paradójicamente, desde el poder legislativo y desde organismos de la sociedad civil se habían realizado ya varios esfuerzos para plantear una reforma fiscal progresiva, por la cual pudiéramos acercarnos al muy añejo objetivo de que quien gana más pague más, tomando distancia de la enorme evasión (impago) y elusión (pago menor al requerido) que han caracterizado el panorama fiscal en México.

Adicionalmente a su negativa de emprender una reforma fiscal, el presidente ha estado adelgazando el aparato del Estado y reduciendo su capacidad de proveer bienes públicos a los ciudadanos, como estancias y guarderías infantiles, el suministro de medicamentos para el cáncer en las instituciones de salud pública, la atención a migrantes y solicitantes de refugio, entre otros muchos, mientras crecen de manera exponencial las facultades y el presupuesto de las fuerzas armadas en tareas otrora reservadas a los civiles.

De hecho, desde algunos sectores de la sociedad civil se ha criticado la negativa gubernamental: “Hacerle el juego a la derecha es negarse a hacer una reforma tributaria progresiva, achicar y desmantelar el Estado de formas que enorgullecerían a Reagan y Thatcher o, mucho peor, militarizar la administración y la seguridad pública. Eso sí es de conservadores y de la derecha” (Núñez, 2022).    

En este sentido, el excandidato presidencial Cuauhtémoc Cárdenas ha señalado que si queremos que México cuente con los recursos necesarios para el desarrollo, hace falta entender que no alcanza solo con ‘cobrar mejor’.  Añade que se necesita además una gran reforma para tomar más recursos de donde hay grandes ingresos y luego hacer mejores compromisos públicos sobre el destino de ese gasto, que no sea solo para aumentar reservas, sino para que haya más escuelas, más infraestructura y más industria.

Desde el final de la 64 Legislatura, en agosto de 2021, un grupo de diputados federales encabezados por Alfonso Ramírez Cuéllar, militante y expresidente del partido MORENA, en el gobierno, publicaron una muy sustentada propuesta para llevar a cabo la necesaria reforma fiscal. De ello me ocuparé en la siguiente sección de este ensayo.

3. Las propuestas

La Cámara de Diputados estableció un Grupo de Trabajo para la Transición Hacendaria, que laboró de abril a agosto de 2021. Este grupo se propuso como objetivos para los próximos años plantear propuestas para alcanzar la disposición de un gasto público mayor en calidad y en monto, y con una fuerte presencia contracíclica, además de una política fiscal y recaudatoria mucho más activa y progresiva. De esta manera, la responsabilidad y la acción del Estado en la emergencia debe descansar en la sustentabilidad de largo alcance.

El Informe del Grupo de Trabajo (Ramírez Cuéllar, 2021) aborda en detalle los siguientes temas:-

-  Requerimientos de gasto;

-   Reforma al Sistema Universal de Pensiones;

-   Instituto de Estudios para la Hacienda Pública;

-   Convención Nacional Hacendaria; y

-   Reestructura tributaria.

A su vez, Oxfam México propone un impuesto progresivo anual a la riqueza es la propuesta de la organización para achicar las brechas de desigualdad (Anderson, 2022).

-   15,215 mexicanos (0.01% de la población mexicana) suman una riqueza que equivale a 36% del PIB de México.

-   655 personas acumulan una fortuna que de manera conjunta es superior a los 5 billones de pesos, cifra muy cercana al total del gasto programable del gobierno federal para 2022.

La reforma fiscal sería así un punto de partida para la igualdad pospandemia en México. Según los cálculos de OXFAM México, un impuesto progresivo anual a la riqueza de las personas que tengan más de 100 millones de pesos permitiría recaudar unos $400,000 millones de pesos al año, un monto suficiente para cubrir todos los programas actuales de la Secretaría de Bienestar.

Reflexión final

Para concluir, volvamos al inicio. El gobierno de AMLO no tiene el dinero para financiar todos los gastos que quiere hacer. La inversión pública es la más baja de la historia. Aunque está creciendo el precio del petróleo, la plataforma de producción ha quedado por debajo de las expectativas en 2019, 2020 y 2021. Está llegando el momento de la verdad: sin dinero, y con un complicado escenario político interno.

El vicegobernador del Banco de México, Jonathan Heath, va más a fondo en la economía política de la inversión y pone el dedo en la llaga: el problema de fondo es que “tenemos un gobierno que ve al sector privado como el enemigo…lo que nosotros necesitamos no es aprovechar espacios fiscales. Es toda la parte económica.  Tenemos que cambiar la narrativa política y necesitamos un gobierno que busque al sector privado y que trabajen juntos, que pongan prioridades, porque trabajar juntos es lo que necesita este país. Para mí, ese es el problema esencial” (Heath, 2022).

Por todo esto resulta al menos sorprendente la apuesta política del presidente de la república de elevar el nivel de conflicto político interno y con Estados Unidos, cuando la economía se estanca, la inflación llegó para quedarse, y el poder adquisitivo se desploma.  A este paso acabaremos preguntándonos no tanto sobre la factibilidad de la reforma fiscal, sino en dónde quedó la transformación prometida por el gobierno de AMLO, a dos años y siete meses de que concluya.

 

Referencias

Anderson, Bárbara (2022) La receta de Oxfam para que los ricos compartan algo de riqueza tras la pandemia. https://www.bloomberglinea.com/2022/01/21/la-receta-de-oxfam-para-que-los-ricos-compartan-algo-de-la-riqueza-tras-la-pandemia/

Heath, Jonathan (2022). El problema de la inversión es que el Gobierno ve como enemigo a privados. https://www.bloomberglinea.com/2022/02/17/jonathan-heath-el-problema-de-la-inversion-es-que-gobierno-ve-como-enemigo-a-privados/

Núñez González, Leonardo (2022). 7 febrero 11:19 a.m. Twitter for Android https://twitter.com/leonugo/status/1490737078925238276?s=20&t=i9cI5qcjbZVAJ2dqiWNZwg

Oxfam México (2021). Reforma fiscal. Punto de partida hacia la igualdad pospandemia en México. https://www.oxfammexico.org/sites/default/files/Informe%20Mexico%20-%202022_OK.pdf

Ramírez Cuéllar, Alfonso - coordinador (2021). Nuevas políticas públicas contra la desigualdad. Informe del Grupo de Trabajo sobre la Transición Hacendaria, agosto. Cámara de Diputados – LXIV Legislatura de la Paridad de Género.

Revista Expansión (2021), ‘Las grandes empresas fiscalizadas duplican sus pagos al SAT’, Las grandes empresas fiscalizadas duplican sus pagos al SAT , 13 de enero.