2.    Panorama económico y la necesidad de una reforma fiscal
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Foto de Rinson Chory vía Unsplash

México en una encrucijada: Inversión, Comercio, y Energía

 
Tony Payan

Director, Center for the United States and Mexico, Rice University’s Baker Institute​

Profesor Investigador, Universidad Autónoma de Ciudad Juárez

 

 

 

Introducción

 

El México de la tercera década del siglo XXI enfrenta un creciente número de retos en diversos aspectos de la vida nacional. Estos desafíos son de múltiples índoles y sumamente complejos, y van desde lo económico hasta lo político, lo social, y el Estado de derecho. El cómo sortear todos estos atolladeros da para todo un grueso libro. En este ensayo, el enfoque es en algunos temas muy puntuales en materia de política pública, pero todos decisivos para el futuro económico del país.

Uno de ellos tiene que ver con el ambiente de inversión, tanto pública como privada, la cual constituye el sine qua non del crecimiento económico. Sin inversión sencillamente no hay crecimiento. Otro, muy relacionado, es el estado de las relaciones comerciales con sus principales socios comerciales (Estados Unidos y Canadá)—relaciones de las cuales el desempeño de la economía ha dependido en las últimas tres décadas. Este tiene que ver con la implementación del Tratado de Comercio México-Estados Unidos-Canadá (T-MEC). De una impecable implementación de este tratado depende el ambiente de negocios y las prospectivas de inversión para el crecimiento económico del país.

Finalmente, y quizás el más apremiante, por su vigencia a la hora de escribir este ensayo, es la contrarreforma energética en el sector eléctrico, la cual, de aprobarse, pudiera poner un límite estructural al crecimiento del país de manera sustancial—sobre todo porque constituye un cambio constitucional, difícil de revertir en un ambiente de creciente polarización política. Muchos inversionistas están muy pendientes de esta reforma porque su aprobación no sólo contradice los compromisos comerciales de México, sino que también abona a un ambiente de inversión ya algo enrarecido. De las decisiones que se tomen alrededor de estos retos interrelacionados depende si el país puede tomar la ruta de crecimiento—o incluso aumentarla, o si cae en un largo periodo de estancamiento económico.

Ahora bien, estos no son los únicos desafíos que enfrenta el país—hay muchos otros—pero estos tres constituyen definiciones estratégicas inmediatas que pudieran, si se toman las decisiones correctas, tener un alto impacto sobre las probabilidades de un crecimiento económico robusto en la era postpandemia COVID-19.

El ambiente de negocios y la inversión pública y privada en México

La inversión es el sine qua non del crecimiento económico de un país. En las democracias de mercado —aquellas que combinan un sistema capitalista con políticas sociales de gran envergadura— la inversión viene en dos formas. La primera es la inversión privada (nacional o extranjera). La inversión privada fomenta el crecimiento de la planta productiva de un país, incrementa el empleo formal y los beneficios que este trae consigo, amplía la base tributaria, y crea un ambiente de bienestar general. Aunque toda inversión privada debe ser debidamente regulada mediante comisiones y agencias independientes para robustecer la competencia en el mercado, proteger el medio ambiente, salvaguardar los derechos laborales, dirimir disputas propias de la actividad económica, entre otras, sin ésta no se pueden crear círculos virtuosos de beneficio agregado al desempeño económico de un país. En los últimos tres años y medio, la inversión privada en México ha sido muy volátil. Esto obliga a la pregunta: ¿Por qué y qué podemos esperar el resto del sexenio de Andrés Manuel López Obrador?

Con grandes faltas y muy lentamente, desde los años ochenta y especialmente desde los noventa, México había ido construyendo un andamiaje institucional para estimular la inversión privada, tanto nacional como extranjera. Este andamiaje institucional estaría armado, primero, sobre la membresía de México en el entramado comercial internacional mediante acuerdos como el Tratado de Libre Comercio de Norteamérica (TLCAN), entre muchos otros. Mediante estos acuerdos y la participación en múltiples organizaciones internacionales como la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE) y la Organización Mundial de Comercio (OMC), el país se había “legislado desde afuera,” convirtiendo estas reglas internacionales en compromisos internos que darían certidumbre y protección a la inversión privada, nacional y extranjera, mediante un conjunto de reglas claras para realizar actividades económicas en territorio nacional. Para corresponder, el gobierno implementaría una serie de políticas públicas dirigidas a dar certidumbre al clima de inversión “desde adentro,” mediante cambios legislativos y regulatorios domésticos que garantizaban mayor transparencia en el manejo de la economía.

Este entramado quedaría en entredicho a partir del 2018 con la administración de Andrés Manuel López Obrador. Desde su campaña presidencial, y muy agresivamente al tomar posesión, el presidente López Obrador exhibió un desdén muy profundo por el orden “neoliberal.” Sin pensar en las implicaciones para el Estado de derecho, incluyendo las reglas del comercio internacional, la inviolabilidad de los contratos legales y legítimos, y los compromisos adquiridos por el gobierno ante los inversionistas, el presidente lanzó su primer dardo al cancelar el proyecto del aeropuerto internacional de la Ciudad de México. Esto echó un balde de agua fría a los ánimos de los inversionistas—sobre todo los extranjeros. Y luego el propio presidente se dedicó a reiterar su postura hostil hacia la inversión privada.

Por ejemplo, en varias ocasiones, el gobierno lopezobradorista ha actuado contraviniendo las expectativas de los inversionistas—expectativas basadas en no sólo en los compromisos adquiridos por los gobiernos que le antecedieron, sino en un constante cuestionamiento a la utilidad y la credibilidad de las instituciones públicas, es decir, el aparato regulatorio del mercado, que se supone debe proteger tales inversiones. Esto ha contribuido a enrarecer más el ambiente de inversión.

La instancia más reciente es la expropiación de facto de la terminal de almacenamiento combustible de Tuxpan, Veracruz, que no ha podido operar ante una embestida del gobierno mexicano. La compañía Monterra Energy, de KKR & Co., notificó este mes al gobierno mexicano que este enfrenta una demanda de 667 MDD, monto de la recuperación del valor de la planta y otras pérdidas. Otro caso es el campo Zama, un descubrimiento importante de petróleo en el Golfo de México, que hoy se disputan PEMEX, la petrolera del gobierno y la compañía que ostentaba el contrato original, Talos Energy. Ambas instancias, como lo fue la cancelación del aeropuerto, son indicativos de un cambio radical que quebranta los compromisos de México para con los inversionistas.

Estos casos no son los primeros, y seguramente no serán los últimos. Pero su importancia trasciende los detalles de cada caso, porque todos redundan en una creciente hostilidad hacia la inversión en el ambiente de negocios en el país y un deterioro del Estado de derecho alrededor de los acuerdos comerciales (y de inversión) del país. En otras palabras, nadie puede estar seguro de que el gobierno mexicano se abstrendrá de intervenir, a su antojo y cuando lo desee, en aquellas operaciones que no le plazcan, sin importar obligaciones legales.

Esto no quiere decir que se haya detenido el flujo de inversión hacia el país. En cierta manera, este se ha sostenido, pero de manera más especulativa; es evidente, según mis investigaciones de campo en la frontera, que hay un boom maquilador. Este boom pareciera contradecir el argumento de que existe un enrarecimiento en el ambiente de inversión, pero no es así. Seguramente, esto se relaciona con el regreso de muchas actividades manufactureras de China hacia el continente norteamericano—algo suscitado por la creciente rivalidad entre Estados Unidos y ese país. Sin embargo, y aunque esa inversión es bienvenida, la inversión en maquiladora básica no es el tipo de manufactura deseable para México. Ese es el tipo de trabajo que data de las décadas de 1980 y 1990. En realidad, México debiera estar ya en un nivel de cuarta o quinta generación en manufactura. En efecto, el tipo de inversión maquiladora pareciera obedecer al hecho de que esas inversiones encuentran mano de obra barata en la franja fronteriza, cerca de los puertos de entrada internacionales, y no tienen que lidiar con la infraestructura mexicana que se deteriora a pasos agigantados. Además, estas instalaciones son rentadas y las operaciones se pueden desmantelar fácilmente y reubicarse en otra parte. Este tipo de inversión no es óptima, aunque sea mejor que no atraer inversión. Sin embargo, nadie va a invertir en México en procesos productivos de mayor permanencia y profundidad si el gobierno no garantiza el respeto absoluto a estos capitales.

La política de inversión pública tampoco ha colaborado a atraer capital al país. En relación con esta, el gobierno lopezobradorista ha preferido invertir en unos cuantos proyectos de dudosa utilidad al crecimiento económico extendido. Durante las administraciones que le precedieron, aunque con muchos problemas, la inversión pública se había dedicado a crear una red social capaz de estimular la salud de los ciudadanos (mediante programas como el Seguro Popular, por ejemplo), en educación (mediante una reforma educativa más meritocrática), y un mayor derrame en obras de infraestructura (tales como carreteras, puertos, aeropuertos, etc.), entre muchas otras obras.

A este tipo de inversión pública programada para subsanar las inequidades del país y ofrecer una fuerza laboral y una infraestructura más amena a un desarrollo equilibrado, el gobierno de López Obrador le ha dado marcha atrás. La inversión en estos rubros de interés público, sobre los cuales descansan muchas de las decisiones de inversión privada, ha disminuido. Es decir, el gobierno lopezobradorista ha preferido dedicar el presupuesto a dos o tres grandes proyectos que finalmente no abonan a los microavances necesarios para que los inversionistas vean en México un país de una fuerza laboral con mayores habilidades, más sana, y una infraestructura capaz de apoyar sus actividades productivas. En este sentido, la inversión pública no corresponde al marco de lo deseable para incentivar la inversión privada y, por tanto, al crecimiento económico.

Así pues, la administración del presidente López Obrador ha seguido una política económica general que dista mucho de incentivar la inversión privada, y tampoco hay inversión pública distribuida estratégicamente, para que el país pueda alcanzar un nivel de crecimiento económico expandido.

No nos corresponde especular por qué el presidente López Obrador es un hombre hostil a la inversión privada o por qué considera que dos o tres proyectos pudieran detonar un desarrollo nacional extendido. Esa es su lógica, aunque estas decisiones no parezcan lógicas, aunque hay quienes explican sus posturas en la ideología o el disgusto personal con el pasado, el cual considera injusto y antitético a su proyecto, cualquiera que este sea. Lo cierto es que estas decisiones han contribuido al estancamiento de la economía del país. Es por esto que en este ensayo se considera que las decisiones tomadas son erróneas y distan mucho de crear un ambiente atractivo a la inversión.

Estas decisiones tampoco se dan en un vacío. Al contrario, vienen continuamente acompañadas de una retórica que el presidente utiliza diariamente y que se centra en la idea de que quienes invierten con el motivo de obtener una renta son personas moralmente defectuosas, antipatrióticas, e incluso corruptas ab initio. El presidente tiene una sospecha natural sobre las intenciones de cualquier persona que quiera invertir y ha buscado cerrar espacios importantes mediante la utilización de sus poderes administrativos para cancelar contratos, denegar permisos de diversos tipos y suspender licitaciones y subastas.

Excepciones que abonan a la incertidumbre

Este panorama no va a cambiar en los próximos dos años. Nada indica que el presidente va a dar un giro importante en la dirección sobre la cual toma sus decisiones con relación a la inversión pública o privada. Pero hay un aspecto que inquieta aún más, y que seguramente abona al ambiente de incertidumbre ya exacerbado.

Existen algunos empresarios o inversionistas privados que sí han logrado que la administración lopezobradorista les facilite el acceso a contratos gubernamentales. Algunos son los mismos que lograron estos privilegios en otras administraciones. Pero la diferencia hoy es que muchas de estas asignaciones se hacen con un alto nivel de discrecionalidad. Efectivamente, hay estudios que indican que gran parte de los contratos del gobierno se han hecho mediante asignación directa—sin licitación o concurso. En este sentido, existe una contradicción entre la retórica antineoliberal, a la cual el presidente acusa de privilegiar a “unos cuantos”, y la práctica, en la cual el presidente también otorga estos privilegios a “unos cuantos”, pero sin siquiera simular procesos de licitación o concurso.

El resultado de este modus operandi en los contratos públicos, que son parte importante de cualquier tratado comercial también, ha sido una desconfianza generalizada hacia la manera en que el gobierno maneja la inversión pública que sí existe. Esto ocurre hoy al grado de que la mayoría de inversión pública es destinada a las fuerzas armadas para realizar obras de infraestructura, tales como el Aeropuerto Internacional Felipe Ángeles y el Tren Maya. Esta manera de hacer las cosas, evidentemente, no genera confianza en los inversionistas, muchos de los cuales han decidido suspender sus inversiones hasta tener mayor claridad en el ambiente de negocios o cancelarlas completamente. Sorprende que los socios comerciales de México, como Estados Unidos y Canadá, no hayan protestado el haber sido excluidos de los contratos gubernamentales de bienes y servicios—concursos a los que tienen derecho por el mismo tratado comercial tripartita.

La incomodidad del comercio internacional: La mata que sigue dando

El presidente López Obrador, como lo hizo el presidente Donald J. Trump en su momento, criticó el TLCAN como un tratado que legalizaba la explotación de los trabajadores, del país, entre otras críticas. Es decir, la administración lopezobradorista llegó al poder con un creciente escepticismo sobre la utilidad y conveniencia del comercio internacional. En cierta manera, esta actitud se basa en una visión nacionalista. Claro, como se dijo, estos impulsos reacios hacia la integración económica no son exclusivos de México, sino también de Estados Unidos, su principal socio comercial. El expresidente Trump fue mucho más claro en este sentido al declarar que México (aunque no solamente México) “se había aprovechado de los Estados Unidos” mediante el TLCAN. Y, con base en esta postura, inició la renegociación del TLCAN, convertido hoy en T-MEC . Durante las renegociaciones que comenzaron en el 2017, sin embargo, quedó claro que el TLCAN era valioso para el desarrollo de México y altamente conveniente para los inversionistas estadounidenses. El TLCAN fue salvado precisamente, porque sus raíces habían ya llegado a tal profundidad que ninguno de los dos presidentes fue capaz de abrogarlo—muy a pesar de su desdén por el mismo. Al tratado, finalmente, lo salvaron las fuertes presiones que llegaron hasta los ejecutivos de muchas direcciones. Pero siempre hubo momentos en que este importante acuerdo estuvo en peligro.

Esto no quiere decir que el espíritu del tratado no cambió. Aunque el T-MEC es un mejor tratado que el TLCAN, su núcleo fundacional es un deseo de utilizar el comercio para propósitos geoestratégicos (por ejemplo, la Cláusula 32), privilegiar contenidos nacionales y regionales por sobre el comercio global y poner en práctica políticas industriales que no se habían visto tan explícitamente en muchos años. El presidente López Obrador no tuvo el tiempo ni la certeza de sus propios deseos, sin embargo, y no pudo realmente cambiar el tratado a su manera. Apenas tuvo tiempo de responder a las iniciativas de los Estados Unidos.

Este escepticismo comercial continúa. El presidente Joseph R. Biden no ha dado marcha atrás a los impulsos proteccionistas de Trump, demostrando que el comercio no es un objetivo en sí, por sus bondades, sino que es un instrumento de política nacional. Como se dijo, la única ventaja a favor de salvar el TLCAN fue que este ya había echado raíces tan profundas que ninguno de los dos países (ni Canadá) se atrevió a trastocar por las dislocaciones que pudiera traer su rescisión en las economías de todos los socios. Todos prefirieron el statu quo, con algunas modificaciones que aplacan, menor pero suficientemente, los impulsos nacionalistas que soplan en Washington DC y en la Ciudad de México.

Es en este contexto interno y externo que México toma decisiones claves para su futuro económico.

Oportunidades perdidas o a punto de perderse

Siguiente en este mismo tenor referente a las decisiones que pudieran ser cruciales para el futuro económico de México, vale la pena explorar el tema de la emergente rivalidad entre China y Estados Unidos. Con el propósito de aislar a China, en lo que se ha convertido en una competencia geoestratégica, el gobierno de Estados Unidos ha querido estimular la repatriación de la manufactura que se había ido a China a principios de los 2000—algo que se ha dado en llamar de distintas maneras tales como reshoring o ally-shoring. Desde nuestra perspectiva, esta rivalidad presenta una excelente oportunidad para México. El país se encuentra idealmente posicionado para capturar gran parte de la inversión de retorno al continente norteamericano. Su ubicación geográfica y el propio T-MEC presentan dos grandes ventajas estructurales que el país pudiera aprovechar para capturar gran parte de ese retorno manufacturero. Sin embargo, el ambiente de incertidumbre no es propicio porque la administración de López Obrador no garantiza que, en un momento dado, y sin previo aviso, el gobierno implementa una política de facto expropiadora como lo fue con Monterra Energy o con Talos Energy.

En este sentido, y reforzando nuestro análisis del tipo de capital menos permanente que está llegando al país, la inversión maquiladora en la frontera antes mencionada puede ser no la manifestación de un aprovechamiento de esta oportunidad que tiene México de ser el recipiente de esta repatriación manufacturera hacia Norteamérica, sino un periodo transitorio, precisamente porque las empresas pueden estar percibiendo que la frontera tiene ventajas importantes en la inversión maquiladora—ya aludidas arriba, pero invertir de manera más permanente en México no es posible dado el ambiente de negocios relativamente hostil que están creando las políticas económicas del gobierno lopezobradorista. Esto explicaría por qué parece haber un retorno a la maquiladora de primera generación en la frontera con los Estados Unidos. Esta inversión es, finalmente, inversión flotante que puede desaparecer de la noche a la mañana, como ya se dio en la experiencia de la frontera a principios del siglo XX.

El error de la contrarreforma energética y el desarrollo económico

En este mismo tenor, el gobierno lopezobradorista ha tomado la decisión de presentar una contrarreforma energética, dirigida al sector eléctrico, modificando de manera sustantiva el sistema de producción y distribución de este recurso en el país. El presidente presentó una propuesta en noviembre del 2021, pero su debate se pospuso al no contar con los votos suficientes para aprobarla después de que la coalición lopezobradorista perdió un importante número de escaños en la Cámara de Diputados—en donde además se consolidó la coalición opositora electoral en una oposición legislativa.

Esta reforma, sin embargo, posee una característica que tendría un impacto negativo sobre la capacidad productiva del Estado mexicano: el gobierno, mediante la Comisión Federal de Electricidad, se convertiría en el actor preponderante en el mercado eléctrico mexicano, socavando no solamente la competencia en el mercado sino limitando también la capacidad del Estado mexicano de invertir el suficiente capital para generar la electricidad que requiere una economía dinámica. En efecto, el gobierno estaría imponiendo un límite a la capacidad generadora y distributiva de la electricidad en México.

Para sortear este obstáculo político, el gobierno convocó a un Parlamento Abierto para los meses de enero y febrero del 2022, con el fin de convencer al electorado y a un número de diputados de apoyar su propuesta. El foro, sin embargo, no ha tenido la resonancia que se esperaba y la probabilidad de esta contrarreforma es todavía baja. En efecto, muchos sectores de la sociedad civil y diversos grupos políticos se han manifestado en contra de este cambio puesto que impondría un límite al sector eléctrico que repercutiría en la competitividad del sector eléctrico y la capacidad del país de atraer mayor inversión.

Las dos visiones encontradas son claras—una que defiende el papel del Estado mexicano en el sector energético, el cual tiene sus raíces en un nacionalismo construido en el siglo XX. En esta visión, el Estado es el regulador, el inversor, el productor, el almacenador, y el vendedor más importante, si no único, en el mercado. En una segunda visión se defiende un orden más liberal del mercado, anclado en la idea de que el sector privado es mucho más eficiente y el que puede garantizar la inversión necesaria para crear un sector eléctrico competitivo y capaz de proveer el insumo energético que requerirán no solo los residentes sino también el sector productivo del país.

Estas dos posturas son irreconciliables porque no se trata de modelos econométricos o técnicos, sino de visiones de país distintas y que no tienen reconciliación, por lo menos no fuera del debate político y, quizás, mediante el argumento de que el gobierno mexicano simplemente no tiene los recursos para invertir los miles de millones de dólares que se requieren para modernizar y crecer el sistema eléctrico nacional. Sin crecimiento económico, esto sería incluso imposible, puesto que la base tributaria no existiría—y sin un sistema eléctrico moderno y suficiente, la inversión no puede asentarse en el país. Esto se convierte, pues, en un típico problema resumido por la pregunta: ¿Qué fue primero, el huevo o la gallina?

Pero hoy en México tampoco se puede argumentar que el sector eléctrico está fuera de los compromisos políticos del país ante sus socios comerciales. El T-MEC compromete a México, aunque vagamente, a incluir el sector energético en el comercio regional. Es por esto que el presidente López Obrador y su administración han optado por obstaculizar la inversión con el aparato regulatorio y buscar un cambio a la Constitución en vez de presentar legislación ante el congreso—la cual puede ser sujeta a controversias constitucionales, en las cuales seguramente el gobierno perdería sus prerrogativas.

El debate sobre el sector energético tiene también implicaciones para el T-MEC y las relaciones comerciales de México con sus socios, así como para el mensaje de certidumbre o incertidumbre sobre las inversiones privadas—nacionales, pero sobre todo extranjeras. El cambio a la Constitución afectaría directamente la confianza de los inversionistas, además de socavar los esfuerzos y compromisos que ha hecho México en la transición energética para mitigar el cambio climático. Esto sin contar, reitero, que el país sencillamente no cuenta con el capital para modernizar y aumentar la capacidad energética del país, porque la producción y distribución eléctrica es una industria que requiere de una enorme inversión capital. inicial.

Estas consecuencias ya han sido advertidas no solamente por distintos sectores de la industria en México sino también por sus propios socios comerciales. He ahí la visita de la Secretaria de Energía de los Estados Unidos, Jennifer Granholm, quien ya manifestó su oposición a la contrarreforma, aunque su preocupación se centró en los intereses de los inversionistas de su país y no necesariamente en la limitante autoimpuesta por el gobierno mexicano sobre su propia capacidad de crecer y modernizar la red eléctrica. Por si el mensaje no quedó del todo claro, el comisionado presidencia para el cambio climático de la Casa Blanca, John Kerry, también vino a reiterar la postura de Washington ante este cambio en el sector energético.

Reflexiones Finales

En casi todo sentido, México se encuentra ante dos visiones de país tan distintas que crean bifurcaciones en el camino al desarrollo económico del país. Una es de un México abierto al mundo, con una economía de mercado, y un Estado regulador fuerte—todo acompañado de una sociedad libre y democrática; y la otra es una visión más cerrada, en la cual el Estado es el rector de la economía en casi todo sentido—y poseedor de un monopolio político porque, según estos partidarios, el gobierno sabe lo que los ciudadanos necesitan mejor que ellos mismos. Este es un debate político que se gesta en este momento. Y con cada decisión, el país va dando forma a su destino. Pero no se puede pretender que una decisión se toma aislada de otras.

Los temas discutidos en este texto—la inversión pública y privada, y el ambiente de negocios, el estado del comercio internacional y la contrarreforma energética—son ejemplos de cómo una incide sobre la otra y son muestra de que al tomar una decisión también se está tomando una decisión sobre la otra. En este sentido, el país se debate sobre su propio eje y el resultado es incierto. La arena para dirimir estos elementos es el ruedo político—pero solamente si este debate viene acompañado de una valoración justa de los datos, la ciencia, y la conveniencia de cada una de las políticas públicas. Si el debate gira sobre posturas ideológicas, no hay una resolución clara y el país se encontrará a la deriva, en busca de un modelo económico que pueda, finalmente, hacer justicia a la población mexicana.

La derogación de la figura del diputado migrante envía un mensaje desalentador e implica, en los hechos, la negación de los derechos a un sector importante del país. Solo son bienvenidas sus remesas y otras contribuciones en el campo de la educación y la cultura, pero se les niegan sus derechos, ampliamente reclamados, para participar en la tomas de decisiones sobre el rumbo de las políticas públicas en México.

Frente a esta triste historia, no queda más que mantener la lucha y rechazar este retroceso, este golpe a la democracia en la Ciudad de México, que excluye e impide el goce pleno de los derechos a una parte de sus ciudadanos