3.    Justicia, elecciones y democracia
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La reforma electoral posible

 
Yuri Beltrán

Director general de Capicúa Consultoría.

Profesor de la UNAM

 

 

 

Los signos son inequívocos. Viene una iniciativa para reformar las instituciones electorales mexicanas. Lo ha confirmado el Presidente de la República, así como los presidentes y líderes de las fracciones parlamentarias mayoritarias en ambas cámaras del Congreso. La noticia no debe sorprender ni desalentar.

La teoría de los sistemas electorales ha explicado no sólo los efectos que estos tienen sobre los sistemas de partidos y el voto popular (Herron, Pekkanen y Shugart, 2018). También ha logrado distinguir las pulsiones que originan que los actores políticos intenten modificarlos, a saber: las expectativas cambiantes de los actores, el rendimiento de las reglas vigentes y la disponibilidad de fórmulas alternativas sobre las que se esperen mejores beneficios (Colomer, 2004). Si los equilibrios políticos que estaban vigentes antes del 2014 cambiaron, es previsible que en el nuevo escenario se intenten modificaciones sustanciales.

Muchas de las mejoras al sistema electoral mexicano surgieron en reformas que recogieron y resolvieron las fallas detectadas a lo largo del ciclo anterior. Esta nueva oportunidad puede ser igualmente provechosa. La crisis de los partidos políticos, la pandemia, la emergencia económica y la permanente confrontación entre el oficialismo y las autoridades electorales han puesto al descubierto oportunidades de mejora. De la deliberación venidera puede resultar un conjunto de reglas que mejoren la calidad de los comicios en México. Hay margen.

Dos aspectos son fundamentales para que la reforma electoral prospere. Primero, aquilatar que los niveles de integridad electoral en México son significativamente mejores que los de hace un par de décadas. Hay mejores prácticas mexicanas que son objeto de reconocimiento internacional. Conviene ser cautos ante cualquier riesgo de involución.

Segundo, una reforma electoral exitosa debe contar con el consenso de las fuerzas políticas contendientes y ser vista con confianza por la ciudadanía y sus organizaciones. El trabajo del Congreso será de primera importancia. Si la reforma logra incorporar armónicamente los intereses de grupos diversos, entonces dará a México un mejor horizonte para la competencia electoral.

Si, por el contrario, la reforma se reduce a cumplir los objetivos de una fuerza – por grande que esta sea – será vista con desconfianza por el resto de los contendientes. No existe peor escenario para un país que llegar a un proceso de renovación del poder político cuando parte de los jugadores sienten que las reglas están sesgadas en su contra.

El presente artículo recupera esa necesidad de consensos y propone algunas reglas que – a juicio del autor – podrían generar acuerdos entre las fuerzas políticas.

 

I. COSTO DE LOS SISTEMAS ELECTORAL Y DE PARTIDOS

Aún antes de la pandemia, la economía mexicana había tenido un crecimiento modesto. De 2016 a 2018, el incremento anual fue de menos del 2.5%. Luego llegó el 2019, primero en que la economía decreció y la catástrofe de 2020 donde el PIB cayó más de ocho puntos porcentuales. La recuperación de 2021 y la que se espera en 2022 serán insuficientes para recuperar el nivel de riqueza que tenía el país.[1]

En esas condiciones es perfectamente comprensible que el costo de la democracia electoral mexicana esté generando irritación a la sociedad. Frente a la carencia de recursos para rubros de primera necesidad, la revisión del beneficio social de cada proyecto debe revisarse cuidadosamente.

 

Recursos para partidos políticos

Según cifras de Latinobarómetro, en México 13 de cada 100 ciudadanos confía en los partidos políticos.  Se trata de instituciones muy mal rankeadas en la percepción ciudadana, inclusive por debajo de la policía (Latinobarómetro 2021: 71).

En ese contexto es de entender el enfado ciudadano con la cantidad de recursos que perciben los partidos. Este año recibirán más de 5,544 millones de pesos para sus actividades ordinarias. A ese monto se le debe añadir el que obtendrán para las campañas locales por iniciar, así como el correspondiente al financiamiento público que asignan las legislaciones estatales.

Si bien es difícil que sean los propios partidos quienes en el Congreso aprueben una disminución de sus prerrogativas, la presión ciudadana es innegable. Quizás un plan de reducción gradual tendría mejores posibilidades de alcanzar consensos.

No solo es imprescindible aligerar los costos, sino también mejorar el impacto de la inversión que se hace en los institutos políticos. La Ley en la materia debe considerar un mayor número de obligaciones exigibles a los partidos políticos, a efecto de garantizar que la inversión que se hace reditúe en una mejor contribución a la formación de capacidades cívicas y la construcción de propuestas de política pública para solventar las demandas ciudadanas.

En México la bolsa de recursos que se asignará al financiamiento del sistema de partidos no depende de cuántos institutos políticos tengan registro. Cuando su número disminuye, los recursos se concentran en los partidos sobrevivientes, lo que aleja todavía más la posibilidad de que nuevos actores puedan ingresar a la competencia. Vale la pena revisar la conveniencia de mantener esta fórmula.

 

Recursos para la administración electoral

A pesar del dramático recorte presupuestal que sufrió el INE, en 2022 le fueron asignados 13,914 millones de pesos.

Difiero de quienes consideran que el INE es el más caro del mundo. No hay estudios serios que sostengan esa afirmación, toda vez que la autoridad mexicana realiza funciones distintas que las que tienen a su cargo otros organismos comiciales.

No obstante, debe reconocerse que existe un margen de mejora importante. La incorporación de tecnologías a la administración electoral no ha conseguido un organismo más eficiente. Tampoco lo ha logrado la reforma de 2014 que apostó por una casilla única que eliminara redundancias, al tiempo que redistribuyera tramos de responsabilidad entre institutos electorales nacional y locales, para que recayeran en aquellos con mejores ventajas comparativas.

Aligerar la carga presupuestal del INE supone descargarle de funciones que no necesariamente tienen que recaer en la autoridad electoral, al tiempo que se desconcentran otras hacia los institutos electorales locales.

 

II. AUTONOMÍA DEL CONSEJO GENERAL DEL INE

La literatura sobre integridad electoral asigna una valoración importante a la autonomía con que se integren y conduzcan los organismos responsables de la administración y la impartición de justicia electorales. De ello depende la imparcialidad de su actuación, así como los niveles de confianza que los actores políticos y ciudadanos depositen en la actividad comicial.

La transición mexicana hacia la democracia es emblemática. Cuando el organismo electoral era administrado o lidereado por la Secretaría de Gobernación, los sesgos en favor del partido oficial eran constantes. Los sistemas de cómputo se descomponían en momentos críticos.

En el caso de los organismos electorales locales, algunos estuvieron capturados por los gobernadores o congresos locales hasta antes de la reforma de 2014, cuando la designación de consejeros salió del ámbito competencial de las autoridades estatales.

La ciudadanización de los organismos electorales y su profesionalización fueron condiciones necesarias para las alternancias que se fueron dando en los gobiernos del país.

Pero la posibilidad de captura está siempre latente. Es indispensable generar garantías que aseguren que quienes conduzcan los organismos electorales puedan enfrentar las presiones políticas de las que pudieran ser objeto.

 

Designación de consejeros

En el plano federal, el método de designación vigente indica que un comité conformado por académicos e intelectuales de prestigio diseñará los exámenes y llevará a cabo las entrevistas para seleccionar a quienes pretendan competir por el cargo de consejeros electorales. El comité de académicos debe seleccionar una lista corta que será remitida a la Cámara de Diputados para que ésta realice la designación final.

En la última ronda de selección de consejeras y consejeros se hizo evidente que este mecanismo ha llegado a su límite. El oficialismo encontró las vías para imponer a un académico “a modo” que violó acuerdos para intentar promover a candidaturas afines.

Es indispensable repensar el mecanismo de selección de los académicos miembros de ese comité para evitar que cuadros partidistas o emisarios de causas políticas lleguen al grupo académico que opera el proceso de selección, disfrazados de un ropaje de académicos.

 

Autonomía presupuestal

El dramático recorte presupuestal que sufrió el Instituto Nacional Electoral en 2022 puso de relieve que la autonomía de una institución también puede ser afectada desde el plano financiero. Un organismo con fondos insuficientes debe incumplir con alguna de sus atribuciones, o bien someterse al proceso de solicitar ampliaciones presupuestales a lo largo del año para poder solventar sus obligaciones.

No es el único caso. Los institutos electorales locales del país también han sufrido recortes presupuestales mayúsculos. La fuente de esas reducciones han sido gobiernos emanados de distintos signos políticos. Por citar algunos ejemplos, los organismos electorales de Colima (65.6%), Guerrero (61.5%), Nayarit (58.7%), Campeche (56.5%) y Ciudad de México (50.8%) presentan reducciones superiores al 50% de lo que solicitaron. El caso de Durango (47.31%) es preocupante, toda vez que tiene elecciones programadas para 2022.[2]

Urge que la Constitución del país delimite un piso mínimo de recursos disponibles para la administración electoral. Sin ese piso mínimo, los organismos estarán sujetos a la voluntad política de las autoridades electas.

 

III. DESCONCENTRACIÓN DE FUNCIONES

En el mundo de las instituciones electorales es inusual encontrar alguna que esté tan cargada de funciones como el Instituto Nacional Electoral. Además de organizar procesos para elegir a autoridades federales, el INE fiscaliza cómo ejercen recursos los partidos y candidaturas; administra espacios en radio y televisión; monitorea las pautas que se difunden en medios electrónicos; resuelve disputas; lleva el registro de electores; imprime credenciales; decide quiénes serán los consejeros electorales locales; administra el servicio profesional electoral, y un largo etcétera.

Por si el listado anterior no fuera suficiente, la autoridad nacional ha asumido funciones que son competencia de los institutos locales, tales como los conteos rápidos.

Dos problemas surgen de esta concentración de funciones, única en el mundo. Por un lado, se convierte a la autoridad en foco de todas las tensiones políticas. Cada semana el Consejo General lidia con problemas que podrían ser resueltos por otras autoridades, lo que le provoca gran desgaste.

Por otro lado, el INE ha entrado en una fase de rendimientos decrecientes. Su tamaño le impide alcanzar la eficiencia que se lograría si distintas organizaciones de menor tamaño llevaran a cabo las mismas tareas.

Podría pensarse en sacar del ámbito competencial del INE la administración, asignación y verificación integral de los tiempos del Estado en radio y televisión.

Lo mismo podría idearse, en el mediano plazo, respecto al registro nacional de electores. Otros países concentran todos sus registros (civil, ciudadano, de electores y hasta de contribuyentes) en autoridades registrales únicas. Las demás dependencias tienen alcance a determinados campos de la base de datos, a partir de los cuales emiten documentos y realizan su función.

En el caso mexicano, hay redundancias de oficinas que llevan a cabo funciones registrales y ni siquiera se logran cumplir las que prevé la Constitución. El Registro Nacional Ciudadano sigue siendo una tarea inconclusa.

Difiero de quienes piensan (Alcocer, 2018) que alguna de esas funciones podría recaer en la Secretaría de Gobernación o alguna otra dependencia del Ejecutivo. Ambas tareas (monitoreo de tiempos y registros ciudadanos) deben darse de manera insesgada para no favorecer a alguna opción política sobre otras. Es menester que recaigan en órganos autónomos con probada capacidad técnica.

 

 

IV. FORMAS ALTERNATIVAS DE VOTACIÓN

La pandemia del COVID-19 dejó clara la inflexibilidad de algunas legislaciones electorales del mundo. Mientras que la situación demandaba un horizonte temporal más largo para depositar el sufragio, la norma mexicana constriñe las opciones al voto en el día de la jornada electoral.

Cuando las tecnologías de la información han logrado opciones para captar el sufragio en forma segura por internet, o bien de urnas electrónicas sin conectividad, nuestras leyes siguen pensando exclusivamente en el voto que se emite en papeletas. Se quedaron rezagadas.

Es indispensable que la norma mexicana se abra a estas opciones que facilitarían la emisión del sufragio y reducirían costos en el mediano plazo.

Tienen razón quienes aseguran que hay que invertir tiempo y recursos en generar confianza en estas formas alternativas de votación. Deben generarse tantas pruebas y simulacros como sea necesario para que los partidos, organizaciones y ciudadanía sientan confianza en el funcionamiento de estas opciones y generen expectativas racionales sobre lo que pueden resolver.

V. SISTEMA NACIONAL ELECTORAL

El sistema político mexicano tiene basamento en un pacto federal en el que las entidades federativas mantienen grados de autonomía respecto a la federación.

La reforma de 2014 jamás se planteó afectar ese arreglo, sino que planteó un esquema de competencias compartidas entre autoridades electorales. Cada uno tiene tramos de responsabilidad bien delimitados.

A mi parecer, el sistema nacional electoral del 2014 debe leerse entonces en clave de cooperación. Es decir, medirse en función de qué tanto la interacción entre autoridades hizo más fácil el trabajo.

A siete años de la reforma es posible advertir que los incentivos para la cooperación no estuvieron bien colocados. El INE ha asumido funciones que eran propias de los organismos locales. Sin embargo, la autoridad nacional no ha delegado alguna propia hacia los OPLES. El saldo combinado es que se han dejado de aprovechar algunas innovaciones que surgen del plano local y se han oxidado competencias que estaban bien cimentadas en las entidades federativas.

VI. PARTICIPACIÓN DESDE EL EXTRANJERO

México tiene una deuda de participación política con los migrantes. Hace veinticinco años se aprobó la reforma constitucional que dio pie al sufragio desde el extranjero. Después de tres elecciones presidenciales y decenas de comicios locales en las que se ha habilitado ese derecho, la participación sigue siendo muy reducida, si se le compara con el tamaño de la diáspora (más de 12 millones de ciudadanos).

El proceso de registro para votar desde fuera del país sigue siendo complicado y engorroso. Es necesario simplificarlo para incrementar el universo potencial de votantes.

Por otro lado, conviene pensar en la posibilidad de que la ciudadanía en el extranjero elija representantes propios. Difícilmente se conseguirá que se involucren de manera decidida en las cuestiones políticas del país, si los candidatos siguen siendo personas residentes en México. El modelo de elección del diputado migrante en la Ciudad de México podría replicarse en el nivel federal o el de otros congresos locales.

Es momento de repensar la prohibición a las campañas en el extranjero. A falta de éstas, difícilmente se producen compromisos entre candidatas/os y electorado ni se genera la información suficiente para producir motivación a los eventuales votantes.

 

QUE VENGA LA REFORMA

Hay espacio para seguir mejorando el sistema electoral mexicano. La reforma puede ser un espacio de mejora, a la luz de los problemas que ya ha hecho vigente el arreglo institucional vigente.

En la confección de la reforma es muy importante avanzar con el consenso de las fuerzas políticas y buscando resolver los problemas que ya se han detectado.

Proponer modificaciones a lo que funciona bien en los comicios mexicanos es un contrasentido.

 

BIBLIOGRAFÍA

Alcocer, Jorge 2018, La próxima reforma electoral, en Salazar Pedro, Oropeza Arturo y Romero José (eds.), México 2018. La Responsabilidad del Porvenir, Instituto de Investigaciones Jurídicas, UNAM.​

Colomer, Josep 2004, Cómo votamos, Gedisa Editorial, Barcelona, España.

Corporación Latinobarómetro 2021, Informe 2021. Adiós a Macondo, Chile.

Herron Erik, Pekkanen Robert y Shugart Matthew (eds) 2018. The Oxford Handbook of Electoral Systems, Oxford University Press, Reino Unido.