Un menú de reformas electorales. Empoderar a la ciudadanía y mejorar la calidad de la representación

 

Fernando Barrientos Del Monte

Profesor-investigador de Ciencia Política de la Universidad de Guanajuato

 

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Introducción

 

En México, como en gran parte de América Latina, los partidos políticos están en crisis. ¿En qué sentido? Los partidos pierden militantes y simpatizantes, se han convertido en vehículos de candidaturas y cada vez dependen más de los recursos públicos, pocos pondrían en duda que hoy prácticamente no existen partidos de masas ni de cuadros, sino más partidos tipo catch-all o “atrapa todo” y partidos cartel. Las encuestas como Latinobarómetro (2018) indican que en México el 86% de la ciudanía encuestada no tiene “nada” o “poca confianza” en los partidos políticos. En la Encuesta Nacional de Cultura Cívica (ENCUCI) 2020 elaborada por el INEGI, el 76.4% de la población de 15 a más años dijo confiar poco o nada en los partidos políticos, el 55% dijo estar muy interesado en los problemas del país y el 69.6% considera que para gobernar se necesita la participación de todos en la toma de decisiones. Este es un grave problema: si los partidos políticos, que son las instituciones que median la representación entre la ciudadanía y los órganos de gobierno no gozan de la confianza de la gente, ese interés en participar en la toma de decisiones se convierte en frustración y desencanto. Ello explica que haya cada vez más gente que cree mejor un gobierno autoritario que uno democrático, mientras que en 2002 solo al 14% de los mexicanos encuestados por el Latinobarómetro les daba igual tener un gobierno democrático que autoritario, para el 2018 era el 38%.

 

Los partidos políticos no nacen con la democracia representativa, en parte son producto de esta y con el pasar del tiempo se convirtieron en instituciones indispensables para la estabilidad de las democracias. En Estados Unidos, por ejemplo, una de las democracias modernas con mayor duración en la historia y donde se crea la forma de gobierno presidencial, en la Constitución de 1787 no aparecen los partidos políticos, pues no eran un elemento que los llamados “padres fundadores” o framers contemplaran como partes centrales de su naciente república democrática; de hecho, los consideraban un peligro (Dahl, 2003: 40). En la Constitución mexicana de 1917 tampoco se contemplaron los partidos políticos, y no fue sino hasta 1977 que se reconocieron en el artículo 41 como “entidades de interés público para favorecer la participación del pueblo en la vida democrática”. Esa reforma modificó la representación, al resolver la creación de 300 diputados de mayoría, 100 diputados plurinominales y una barrera de acceso para la permanencia de partidos del 1.5% sobre la votación nacional. Ello favoreció que, años después, México transitara a la democracia, precisamente “a golpe” de reformas electorales: 1986, 1989, 1993, 1996, 2007 y 2014. Existen muchos y variados estudios sobre los efectos positivos de dichas reformas (Merino, 2003; Woldenberg, 2012), pero poco se ha reparado que, al pasar del tiempo, el sistema de partidos fue monopolizando de manera rígida la representación política. Mientras las primeras reformas se orientaron a democratizar el sistema para pasar de un régimen de partido hegemónico a uno democrático, las reformas electorales posteriores a la transición a la democracia, en su conjunto, se han centrado en gran parte en fortalecer a los partidos políticos, descuidando a la ciudadanía y sin mejorar la representación. Las reformas han girado en torno a temas como la creación, vida interna, financiamiento, desaparición, entre otros aspectos, de los partidos políticos; y en la gestión de las elecciones, pues se pasó de un modelo gubernamental todavía vigente hasta finales de los años 80 del siglo XX, a uno mixto, con órganos administrativos (Instituto Federal Electoral, ahora Instituto Nacional Electoral) y de justicia (Tribunal Federal Electoral –TRIFE-, ahora Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación -TEPJF-) autónomos e independientes para el siglo XXI. Una muestra de la ‘captura’ de la democracia por los partidos políticos, son las prerrogativas que constitucionalmente estos se han auto otorgado a sí mismos. Baste ver la extensión del artículo 41 que abarca casi el 30% de toda la Constitución vigente, donde en los últimos años se han limitado las posibilidades de crear otros partidos, pues además de aumentar la barrera del 2% al 3% de votación a nivel nacional (en 2014), el proceso para la creación de un partido es hiper burocrático, y los mecanismos diseñados para ampliar la representación, como las candidaturas independientes, la reelección, los mecanismos de democracia directa y la inclusión, son muy complejos y difíciles de operar. Todo ello desalienta a la ciudadanía y la aleja de la política participativa.

 

El actual sistema electoral favorece que las principales decisiones políticas que afectan al país se concentren en las cúpulas y liderazgos partidistas. No podría ser de otra manera. Sabemos que, si bien existen efectos mecánicos de un sistema electoral sobre el sistema de partidos (Duverger, 1951) y viceversa (Sartori, 1994), son los partidos quienes eligen los sistemas electorales (Colomer, 2003). Y esta es la gran cuestión ¿en qué medida el actual sistema electoral en México favorece la representación, empodera a la ciudadanía y mejora la calidad de la democracia? Bajo esta perspectiva, muy poco, y de manera prospectiva no se vislumbran mejores escenarios. Uno de los problemas de las valoraciones del actual sistema electoral y su relación con el sistema de partidos es que se justifica su pertinencia en los términos en los que está actualmente conformado, en función de análisis retrospectivos. Sobre todo, desde una óptica que siempre recurre “al ayer”, del sistema de partido hegemónico y de las virtudes de la transición a la democracia. Pero después de más de dos décadas, conviene pensar las reformas electorales de forma prospectiva. El objetivo de las siguientes líneas es hacer un balance de la lógica del reformismo electoral en México y señalar una especie de menú de probables reformas electorales que se podrían implantar en este país, para salir de la lógica de que toda reforma electoral debe centrarse, casi exclusivamente, en el sistema de partidos.

 

 

La lógica de las reformas electorales

 

¿Bajo cuáles condiciones se justifica la necesidad de reformar el sistema electoral de una democracia? Por lo regular suceden bajo ciertas coyunturas políticas, tales como: a) después de una crisis política; b) cuando el sistema vigente ya se ha agotado y, c) al haber cambios menores que, de manera progresiva, modifican el sistema electoral. Las crisis políticas pueden impulsar reformas profundas, como sucedió con varias de las democracias europeas después de la Segunda Guerra Mundial, por ejemplo, en Alemania e Italia. Lo mismo ocurrió en una gran parte de los países de América Latina, entre los años ochenta y noventa del siglo XX, cuando colapsaron varios regímenes autoritarios, como los de Argentina, Brasil y Uruguay, mientras otros, como México, se transformaron progresivamente hasta democratizarse. En las democracias, el agotamiento o estancamiento de un sistema de partidos muestra indicios que preceden a una crisis de un régimen, no necesariamente del sistema político en su conjunto, y pueden derivar en reformas legales profundas, como nuevas constituciones o cambios legales significativos que, en sí mismos, crean una nueva era política. Así sucedió en Italia después del proceso judicial de Mani pulite en 1992, que abrió la puerta a una reforma electoral en 1993, la cual acabó con el proporcionalismo casi puro e introdujo un sistema mixto, inaugurando de facto una Segunda República (Bussoletti, 2015: 13). O el caso de Bolivia a partir de la llegada en 2006 de Evo Morales, líder político de un movimiento indigenista orientado a la presidencia, quien promovió la creación de una nueva Constitución que entró en vigor en 2009 e introdujo, entre otros mecanismos, la representación de sectores sociales históricamente excluidos.

 

¿Qué impulsa las reformas electorales? Además de factores estructurales y coyunturales, como las crisis políticas y su intensidad, que pueden derivar del agotamiento de un modelo dado, las reformas son impulsadas y operadas por los actores políticos, y pueden ser progresivas o profundas. En las democracias y en los sistemas que transitan hacia la democracia, pueden ser “desde arriba hacia abajo” (top-down), es decir, impulsadas por las propias élites políticas cuando perciben riesgos a su permanencia, por lo que ven las reformas como una solución. Sin embargo, también pueden ser impulsadas “desde abajo hacia arriba” (bottom-up), esto es cuando se involucran los más amplios y diversos sectores sociales; así sucede con la introducción de mecanismos de democracia directa, pero también puede derivar en transformaciones no solo del sistema electoral, sino de todo el sistema constitucional, como sucedió con el estallido social en 2019 en Chile, que provocó un proceso constituyente en el 2021. Las reformas pueden también tener el apoyo u orientación desde afuera del sistema político, aunque esto es menos común. Ello ha sucedido igualmente después de graves conflictos que han requerido la intervención de la comunidad internacional, en especial de organismos internacionales; sirva solo de ejemplo la International Foundation for Electoral Systems (IFES), que apoya el diseño de sistemas electorales y la gestión electoral en varios países de África Subsahariana o de Asia central, que en las últimas décadas se sumieron en crisis políticas y guerras civiles.

 

¿Cómo se evalúan las reformas? Esta es la pregunta más relevante y de más difícil respuesta. Los sistemas electorales están estrechamente relacionados con el sistema de partidos, y sabemos que principalmente convierten los votos en escaños. Esta forma de operacionalizar la representación no es la única, pero sí la más importante en las democracias contemporáneas; igualmente es una variable de la gobernabilidad, es decir, de la estabilidad que buscan los sistemas políticos. Por ello, toda reforma electoral se debe orientar a equilibrar una efectiva representación de los diversos clivajes con una eficiente gobernabilidad. Pueden existir sistemas políticos con una representación eficaz, pero con una deficiente gobernabilidad, y viceversa: sistemas políticos con una tendencia a la gobernabilidad, pero con deficiente representación. Uno y otro extremos crean desequilibrios que, a la larga, ponen en crisis al sistema político, así que mediante adecuadas reformas electorales es posible subsanar tales deficiencias.

 

En las democracias representativas, las reformas electorales quedan en manos de los partidos políticos, y estas les afectan directamente. De allí que, por lo regular, las reformas se implementan desde arriba, son progresivas y más orientadas a mantener la gobernabilidad que a aumentar la representatividad, salvo que existan demandas precisas y una elite político-partidista atenta a absorber dichas demandas. México es un ejemplo de esta lógica, pues casi todas las reformas electorales se han diseñado de manera poco sistémica, y se han centrado solo en la competencia de los partidos políticos, con un horizonte temporal de corto plazo. Ello explica por qué después de cada elección se plantean nuevas reformas electorales.

Pero más allá de ello, el reformismo electoral en México se basa casi siempre en la lógica de las mayorías, en mantener un sistema de partidos poco flexible, lo que deriva en reformas parciales y de baja eficiencia respecto de la representación, así como en eliminar los espacios para las prácticas fraudulentas que también distorsionan la representación (Loaeza, 2020). Pero en el fondo son reformas electorales diseñadas para que entre los propios partidos no se hagan trampa. Es decir, hay una coordinación entre partidos para reducir los peligros que, para su propia existencia, suponen los efectos de una reforma electoral que amplíe la representación. Esto es lo que se le llama la “elitización de la política”; en otras palabras, el cierre de la clase política a una buena parte de las demandas sociales, y este es uno de los puntos ciegos de la democratización en México, si no es que el principal (Insunza y Gurza, 2014: 52-53).

 

También hay que señalar que la mayoría de las reformas en México han sido poco propensas al riesgo, sobre todo porque se ha mantenido un sistema electoral más mayoritario que proporcional, para no favorecer la fragmentación del sistema de partidos. Y consecuentemente, se ha dificultado la creación de nuevas opciones partidistas, en especial de las oposiciones. Desde 1997 a 2018, por ejemplo, la concentración partidista giró en solo tres partidos, y del año 2000 al 2018 se crearon doce nuevos partidos, que no lograron mantenerse, sin embargo, mientras existieron gozaron de amplios recursos económicos. Se crearon mecanismos de democracia directa para compensar el dominio de los partidos sobre la agenda pública, pero han sido de difícil operación. Desde que en 2012 se creó la iniciativa legislativa ciudadana hasta el 2018, solo se habían presentado doce leyes, de las cuáles solo una tuvo éxito (conocida como la Ley 3 de 3). En 2014 se publicó la Ley de Consulta Popular, pero ese mismo año se presentaron tres iniciativas promovidas por partidos políticos y al final ninguna tuvo éxito en concretarse. En agosto de 2021, se llevó a cabo la primera consulta popular, si bien fue impulsada desde el vértice del sistema presidencial, lo que de entrada pervirtió sus objetivos, pues se convirtió en un instrumento a favor del presidente en turno y no de la ciudadanía. Finalmente, existe una aplicación sesgada y rígida de los mecanismos orientados a fortalecer el sistema de la representación. Así, por ejemplo, las candidaturas independientes terminaron en un fracaso, porque no generaron alternativas políticas viables para abrir espacios de representación no partidista y, al contrario, se convirtieron en instrumentos para miembros de partidos que no lograban una candidatura dentro de los mismos (Solís y Barrientos, 2020). En las elecciones de 2018 por ejemplo, de casi cuarenta candidaturas inscritas, ninguna candidatura independiente obtuvo un cargo federal. En 2021, de treinta y ocho aspirantes solo tres lograron el registro para una diputación federal, pero ninguno ganó un escaño. Estos ejemplos sirven para ilustrar que las reformas electorales han fomentado que la ciudadanía tenga una relación ambigua con la democracia. Y son variables que explican la desconfianza hacia los partidos y la desafección con respecto a la democracia.

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Entre el año 2000 y julio de 2020, en las Cámaras del Congreso de la Unión se han presentado 805 iniciativas de reforma constitucional en materias electorales. De ellas, solo se han aprobado 46; la última fue en 2014, al crearse el Instituto Nacional Electoral (INE) en sustitución del Instituto Federal Electoral (IFE). Varias iniciativas en el mismo periodo han propuesto la eliminación o reducción de los diputados plurinominales, bajo el falso argumento de que significarían un ahorro y harían más dinámico el trabajo legislativo. Algunas propuestas pretendían eliminar la cláusula que pone límites a la sobre representación; otras propusieron aumentar la barrera de acceso al 5%, así como eliminar diputaciones plurinominales, lo que en la práctica beneficia a los partidos más grandes. Algunas más, han planteado crear una circunscripción para elegir legisladores que representen a los mexicanos residentes en el extranjero, pero estas iniciativas se han desechado. En ese mismo periodo solo se han presentado siete iniciativas para introducir el voto electrónico; en contraste, se han presentado treinta y una iniciativas para implementar la Segunda Vuelta Electoral, mientras que para permitir la reelección de diputados y senadores se presentaron cuarenta y seis iniciativas, y solo hasta 2012 esta forma de reelección fue aprobada. Igualmente se han presentado pocas iniciativas para favorecer la representación de las comunidades indígenas, pero se han desechado y su representación se ha supeditado a otras lógicas, como las cuotas o la paridad, pero no hay un reconocimiento explícito y diferenciado. En cambio, se han presentado 122 iniciativas relativas al financiamiento público, de las cuáles, cuatro se han aprobado; las dos más importantes, fueron aprobadas en 2014. En conjunto y como se ha señalado, la mayoría de las iniciativas en materia de reforma electoral, giran en torno a los mismos partidos, a su financiamiento y a la gestión de las elecciones, pero muy pocas se han orientado  a fortalecer la representación. Reformas significativas como la referida a la paridad (2007, 2014 y 2019) y la reelección legislativa antes citada (2012) quedan, sin embargo, aún sujetas a las decisiones de las élites partidistas.

 

No está de más mencionar que el actual presidente López Obrador señaló dos semanas después de las elecciones del 2 de julio de 2021 (Monroy, 2021), que enviaría al Congreso una propuesta de reforma para: a) “que haya más independencia en todo el proceso de las elecciones”, b) se reduzcan los costos de las elecciones, y c) se eliminen los 200 diputados y los 32 senadores plurinominales. Resalta el haber señalado que eliminar la representación proporcional implica una “democracia plena”, cuando en realidad es todo lo contrario. No es la primera vez que se pretende reducir el número de legisladores: desde el año 2000 se han presentado iniciativas prácticamente por todos los partidos. Pero destaca que la discusión en la opinión pública adquiere relevancia cuando la propuesta es hecha por los partidos que en ese momento están en la Presidencia y son mayoría en, al menos, una Cámara del Congreso, como precisamente sucede en 2021 con el Movimiento de Regeneración Nacional (Morena). Lo mismo ocurrió con iniciativas propuestas por el Partido Acción Nacional (PAN) en 2009 y 2011, mientras estaba en la Presidencia de la República. Igualmente el Partido Revolucionario Institucional (PRI) en 2014 promovió sin éxito que se llevara a Consulta Popular la reducción de 100 diputados y los 32 senadores plurinominales. Dos años antes, en 2012, Enrique Peña Nieto, entonces candidato presidencial del PRI, igualmente señaló que propondría la eliminación de la representación proporcional para solo tener legisladores de mayoría.

 

 

Un menú de reformas electorales

 

Si el objetivo es mejorar la democracia, las reformas electorales debieran orientarse al menos a: i) modificar el status quo, de otra manera solo refuerzan los vicios político partidistas ya enraizados y, sobre todo, ii) un adecuado equilibrio entre la representatividad de la población gobernada (sus clivajes políticos), la gobernabilidad y estabilidad que todo sistema político procura a través de sus reglas. En la Tabla 1 se señalan, a manera de menú, al menos doce propuestas de reforma electoral que podrían ensayarse en México, no de forma total, sino para elegir solo aquellas que pueden mejorar la calidad de la democracia en sus diversas dimensiones. Así, los incisos del I al V, se orientan a mejorar la calidad de la representación y actualizar el sistema de partidos; los incisos VI al X tendrían como finalidad empoderar a la ciudadanía; mientras que los incisos X al XII tendrían como objetivo hacer las elecciones menos costosas, y minimizar el protagonismo de las autoridades electorales para que sean “árbitros invisibles del juego democrático”. Varias de las propuestas indicadas en la tabla ya se han propuesto como iniciativas legislativas en diversos momentos, pero si algo ha faltado en estas es la innovación y una perspectiva comparada de experiencias de reformas electorales. Cada una podría modificar el sistema de partidos de manera sustancial. Por ejemplo y solo por mencionar, votar de manera separada (inciso I), un voto en distritos uninominales para los diputados de mayoría, y un voto para la representación proporcional con listas abiertas (inciso VII), daría mayor poder a los ciudadanos en la definición de los diputados plurinominales, y quizá los acercaría más a los partidos políticos, pues hoy priva una insatisfacción con las personas que son propuestas en las listas de plurinominales. Otro ejemplo es la segunda vuelta electoral (SVE), propuesta que aparece constantemente entre las iniciativas legislativas de reforma electoral; en este sentido, desde 1998 hasta el 2018 se presentaron 32 iniciativas de reforma constitucional al respecto. De estas, la mayoría, 21, proponían la SVE simple, es decir, que se lleve a cabo si ningún candidato presidencial obtiene más del 50% más uno de los votos en la primera vuelta. Si bien la SVE tiene más efectos negativos que positivos (cfr. Barrientos, 2019), en el imaginario colectivo se mantiene la idea de que un presidente elegido con mayoría absoluta es más legítimo que aquél que es elegido con mayoría simple. La SVE puede fragmentar el sistema de partidos y tiende a generar escenarios de ingobernabilidad. Pero si se quiere obtener una mayoría absoluta, el voto preferente, que se usa por ejemplo en Irlanda para elegir presidente o en Colombia para el Senado, es una especie de SVE instantánea, puede lograrlo, y no implica llevar a cabo elecciones de nuevo.