2. Retos ante la inseguridad, las violencias y la desigualdad

Decretos y acuerdos presidenciales en tiempos de pandemia: ¿uso o abuso del poder?

 
Ana Lorena Delgadillo

Directora Ejecutiva de la Fundación para la Justicia y el Estado Democráctico de Derecho

Pamela San Martin

Exconsejera del INE

 

Durante los últimos meses, la pandemia nos ha convertido, en muchas medidas, en espectadores pasivos de la vida pública. Obligados a un resguardo nunca antes vivido, la atención pública se ha alejado de los temas que hasta hace pocos meses mayor atención reclamaban, y se ha centrado en la preocupación y el miedo ante una enfermedad de la que poco conocemos, salvo que día a día cobra más vidas, incrementa vertiginosamente el número de contagios, y afecta la economía de las personas de formas insospechadas. El contexto ha dificultado, y casi impedido la discusión y el debate sobre temas que sin duda son de la mayor relevancia para de la vida pública del país.

En este tiempo, hemos visto cómo el Ejecutivo federal ha optado por el uso continuo de Acuerdos y Decretos para regular diferentes materias. En el marco de una pandemia, y bajo una mirada inicial, no pareciera extraño que las facultades presidenciales se lleven al límite. Todos entenderíamos que hay decisiones urgentes que tomar y medidas apremiantes que adoptar ante una emergencia sanitaria, y hoy también económica, como la que actualmente enfrentamos.

Sin embargo, tratándose de medidas extraordinarias, resulta necesario que tomemos un momento para mirar con más atención las disposiciones adoptadas, que nos formulemos algunas preguntas claves en torno a las mismas: ¿Se trata de medidas necesarias para la atención de la pandemia? ¿Tiene facultades el Ejecutivo para adoptarlas por la vía administrativa? ¿Las mismas se enmarcan en los principios constitucionales que nos hemos dado? ¿Son útiles para la protección de nuestros derechos? En la respuesta a estas preguntas están las sorpresas.

Sin embargo, tratándose de medidas extraordinarias, resulta necesario que tomemos un momento para mirar con más atención las disposiciones adoptadas, que nos formulemos algunas preguntas claves en torno a las mismas: ¿Se trata de medidas necesarias para la atención de la pandemia? ¿Tiene facultades el Ejecutivo para adoptarlas por la vía administrativa? ¿Las mismas se enmarcan en los principios constitucionales que nos hemos dado? ¿Son útiles para la protección de nuestros derechos? En la respuesta a estas preguntas están las sorpresas.

Bajo esta mirada,  llaman la atención un Acuerdo y dos Decretos emitidos justamente en tiempo de pandemia, aunque no parecieran guardar relación con la misma. Son decisiones que difícilmente habríamos aceptado, al menos no sin protestar, de haberse adoptado en otro momento. Son temas que habrían suscitado una amplia discusión y debate públicos, pero que se tomaron de forma repentina, sin control y contrapeso alguno ni en el espacio público, ni en el ejercicio de las funciones del Congreso. Veamos cada uno de estos con detenimiento.

 

Acuerdo por el que se dispone de la Fuerza Armada Permanente (FAP) para llevar a cabo tareas de seguridad pública

El 11 de mayo pasado, en medio de una crisis sanitaria nacional e internacional, se publicó en el Diario Oficial de la Federación (DOF) el “Acuerdo por el que se dispone de la [FAP] para llevar a cabo tareas de seguridad pública” hasta en tanto se constituye la Guardia Nacional (GN). De esta forma, sin que se pudiera someter a la discusión pública necesaria (a raíz de las medidas de prevención ante el COVID-19), se autorizó su participación en temas relacionados con la prevención del delito; de resguardo y vigilancia de puntos migratorios, parques nacionales, zonas fronterizas, aduanas, carreteras federales, instalaciones federales y medios de transporte; y de procuración de justicia, como llevar a cabo detenciones o el manejo de evidencia, entre otras.

No es un tema novedoso, aunque sí es muy polémico. A lo largo del año pasado, la creación de la GN se enmarcó en amplios y acalorados debates en torno a la militarización del país. Una de las principales preocupaciones en ese entonces, y ahora, es que no hay evidencia de que la presencia de los militares haya disminuido la violencia en el país, así como las violaciones a los derechos humanos que se han cometido por parte de los soldados. Además de que contrario a los estándares internacionales, las tareas de seguridad pública y procuración de justicia, deben estar en manos de autoridades civiles y éstas no están siendo fortalecidas.

Como resultado de la reforma constitucional de 2019, que creó la GN, el artículo Quinto Transitorio posibilitaba al Presidente de la República para disponer de la FAP en tareas de seguridad pública por los próximos 5 años, pero aclarando que su uso sería de manera “extraordinaria, regulada, fiscalizada, subordinada y complementaria”.

Por ello, los principales señalamientos al Acuerdo son:

1. No se exponen los motivos por los cuales es necesario el uso de las FAP, ni se señala el estado de avance de la GN. Ello, a pesar que la decisión se adoptó previo a la presentación ante el Senado (para su control), del primer informe de labores de la GN, en el que se debían exponer su grado de operatividad, implantación territorial y desarrollo, del que podría haber derivado la necesidad del uso de las FAP para el apoyo en tareas de seguridad ciudadana. De esta forma, lo poco claro de la justificación limita su análisis, un hecho que deja el uso de las FAP sujeta a la decisión discrecional y arbitraria del Ejecutivo, y bajo opacidad el actuar de las instituciones castrenses.

 

2. Si bien el Acuerdo cita los principios previstos en el artículo Quinto Transitorio de la reforma constitucional en materia de GN, en el sentido de que el uso de la FAP será extraordinario, complementario, subordinado, regulado y fiscalizado, no los observa, ya que la intervención de las FAP no es:

  • Extraordinaria: Su intervención es permanente por casi 4 años (del 12 de mayo de 2020 al 12 de marzo de 2024). No sería una actuación excepcional, justificada, temporal y restringida, como lo ha señalado la CorteIDH, sino que normaliza la actuación de las fuerzas armadas en tareas de seguridad pública, vigilancia de espacios y prevención del delito, entre otros. Lo anterior pues no se precisan las condiciones, modalidades y análisis que permita concluir que se cumple con un principio de estricta necesidad y excepcionalidad de la medida, ni se supedita su vigencia al desarrollo de las capacidades de la GN, ni se plantea un plan de fortalecimiento para esta última.

  • Complementaria: No apoya a las autoridades civiles, sino que las suple, incluso a las locales.

  • Subordinada: En el Acuerdo se establece una relación de coordinación entre autoridades civiles y militares para llevar a cabo acciones de combate a la delincuencia, lo cual contradice el principio de que las FAP deben supeditarse a las autoridades civiles. Además, el órgano de coordinación está compuesto por dos Secretarios militares (de la SEDENA y de Marina) y uno civil (de Seguridad Pública y Protección Ciudadana), lo que implica mayoría militar en la toma de decisiones, contrario a lo acordado en la conformación de la GN.

  • Regulada: Se les da intervención en las tareas citadas anteriormente, sin regulación específica, lo cual deja al arbitrio de los operadores (mayoritariamente castrenses) la toma de decisiones y la ejecución de las mismas.

  • Fiscalizada: La sentencia del Caso Alvarado estableció que la supervisión de la participación de las FAP en tareas de seguridad deberá realizarse por órganos civiles competentes, independientes y técnicamente competentes. Sin embargo, el Acuerdo establece que la supervisión corresponderá al órgano interno de la dependencia que corresponda, lo que resulta insuficiente para garantizar una supervisión efectiva de carácter externo. Además, no existen mecanismos de transparencia y rendición de cuentas que deben regir el actuar de todas las corporaciones de seguridad, incluyendo las FAP.

 

3. Porque el Acuerdo habilita a la FAP a desarrollar labores propias de la policía ministerial, lo cual es contrario a los estándares constitucionales y convencionales.

 

De esta forma, el uso de la FAP en las condiciones expuestas implica un riesgo real para la población en general de comisión de violaciones graves a los derechos humanos, ya que éstas son instituciones pensadas para la guerra y la violencia en escenarios sumamente distintos a los de la seguridad ciudadana, lo cual ha quedado demostrado a lo largo de los años, pues a mayor militarización, mayor también es la violencia.

 
Decreto por el que se establecen las medidas de austeridad que deberán observar las dependencias y entidades de la Administración Pública Federal bajo los criterios que en el mismo se indican.

Este Decreto se publicó el 23 de abril pasado y señala 11 puntos de austeridad aplicables a toda la Administración Pública Federal, los organismos descentralizados, los órganos desconcentrados, las empresas de participación estatal mayoritaria y los fideicomisos públicos. Entre las medidas, que estarán vigentes hasta el 31 de diciembre próximo, destacan: i) la reducción de salario de los altos funcionarios públicos hasta en un 25% de manera progresiva; ii) el no ejercicio del 75% del presupuesto disponible de las partidas de servicios generales y materiales y suministros; iii) la cancelación de diez subsecretarías; iv) que permanezcan cerradas la mitad de las oficinas gubernamentales; v) se posponen las acciones y el gasto del gobierno, con excepción de los programas prioritarios; vi) que la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP) dispondrá de los recursos necesarios para cumplir la entrega de participaciones federales a los estados, el pago de nómina, de pensiones y la amortización y servicio de la deuda pública; y vii) que tendrán trato excepcional las Secretarías de Salud, Defensa, Marina y la GN.

Si bien en el caso de este Decreto, se podría estar ante medidas que se adoptan precisamente para hacer frente a la emergencia sanitaria, se trata de decisiones que exceden la competencia del Ejecutivo federal, puesto que implican modificaciones sustantivas al presupuesto aprobado por la Cámara de Diputados para este ejercicio fiscal.

Lo anterior se hace aún más evidente al considerar la contradicción implícita en el texto mismo del Decreto, pues mientras el artículo primero transitorio señala que el mismo entrará en vigor a partir de su publicación en el DOF, el segundo establece que las disposiciones se convertirán en una iniciativa de ley para someterse al estudio y aprobación de la Cámara de Diputados. Ello, sin que el Presidente cuente con facultades para ordenar al poder legislativo el estudio prioritario de iniciativa alguna, a excepción de aquellas de trámite preferente que se establecen en el artículo 71 de la Constitución.

De esta forma, con el Decreto se “dota” a la SHCP de facultades con las que no cuenta constitucionalmente, para que de manera discrecional modifique y cambie el presupuesto de egresos. Así, partiendo de que es la Cámara de Diputados a la que le corresponde la aprobación del presupuesto, el Decreto plantea un mecanismo para “darle la vuelta” a esa facultad, regulando el presupuesto mediante un Decreto y de una futura ley. Esto implica una clara invasión de facultades legislativas por parte del Presidente.

 

Decreto por el que se autoriza a la SHCP a recibir de los concesionarios de estaciones de radio y televisión el pago del impuesto que se indica.

Se publicó en el DOF el 23 de abril del 2020 y de manera resumida señala que los concesionarios de radio y televisión pagarán la contribución que les corresponde por Ley (desde 1968), derivado del uso del espectro radioeléctrico, con once minutos diarios de transmisión en el caso de estaciones de televisión, y con veintiún minutos diarios en las de radio, conforme a lo dispuesto en la Ley General de Comunicación Social.

Para entender los alcances de este Decreto, vale la pena traer a cuenta que la modalidad de pago del impuesto a que hace referencia ha variado en el tiempo. En 1968 se fijó en Ley una tasa del 25% sobre el total de los ingresos del concesionario. Posteriormente, en 1969, se modificó la modalidad para permitir el pago en especie, con el 12.5% del tiempo diario de transmisión en cada estación. En 2002, se ajustó el tiempo a minutos, estableciendo una tasa de 18 minutos diarios de transmisión en televisión y 35 en radio. A partir de esto, en la Ley General de Comunicación Social se regularon estos “tiempos fiscales”, para su aprovechamiento tanto por el Poder Ejecutivo, como por los demás Poderes y los organismos constitucionales autónomos.

Sin embargo, ahora, en el marco de una pandemia, y cuando con más necesidad de información cuenta la población, el Ejecutivo federal reduce los tiempos fiscales de transmisión de 18 a 11 minutos diarios para canales de televisión y de 35 a 21 minutos diarios en estaciones de radio.

Se trata de una medida que no solo carece de justificación en este momento de emergencia sanitaria (pues incluso es contraria a esta), sino que se adopta sin que el Presidente cuente con facultades para ello, afectando además el derecho a la información de la población, la posibilidad de los demás poderes y entes de cumplir con su obligación de rendición de cuentas e información, los tiempos con los que cuentan los partidos políticos y las autoridades electorales fuera de procesos electorales (por lo que el INE promovió una controversia constitucional), y que conlleva -en los hechos- una condonación de tiempos fiscales a radiodifusores privados, lo que se convierte en un ejercicio indirecto de censura a la libertad de expresión.

En relación con lo anterior, no deja de llamar la atención que dentro de los titulares de los concesionarios beneficiados por esta medida, se encuentran tres de los integrantes del Consejo Asesor Empresarial del Presidente de la República: Bernardo Gómez (Ejecutivo de Grupo Televisa), Olegario Vázquez Aldir (CEO de Grupo Empresarial Ángeles, titular de Imagen TV y Excélsior) y Ricardo Salinas Pliego (Presidente del Consejo de Grupo Salinas, titular de TV AZTECA).

 

A modo de conclusión

Una vez analizadas las medidas extraordinarias adoptadas por el Presidente, volvamos a las preguntas que propusimos formular: salvo el Decreto relativo a la austeridad, claramente las mismas no se relacionan con la emergencia sanitaria en la que actualmente nos encontramos. En todos los casos, el Ejecutivo carece de facultades para adoptar estas medidas por la vía administrativa, y estamos ante normas emitidas por fuera de las reglas y atribuciones previstas en la Constitución. Es por ello que un control de constitucionalidad por parte del Poder Judicial resultará de la mayor relevancia.

Ante las intenciones militarizantes, de control de la hacienda pública y de disposición de tiempos del Estado como si fueran propios del Presidente de la República, un conjunto de asociaciones civiles, gobiernos municipales, organismos y diputados han presentado diversos de medios de control constitucional (amparos, controversias, acciones de inconstitucionalidad) con la finalidad de echar para atrás decisiones arbitrarias frente a los temas expuestos. El papel del Poder Judicial será crucial en las determinaciones que tome sobre la constitucionalidad o inconstitucionalidad de los decretos y el acuerdo citado.

No hay duda que la pandemia conlleva una mayor necesidad de toma de decisiones por parte del Ejecutivo federal; a este le corresponde guiar los rumbos del país para salir avante de la misma. Pero ello debe de realizarse en el marco de la Constitución y no al margen de la misma. Solo así podremos garantizar que el Presidente haga un uso amplio de sus facultades, pero que ello no se convierta en un abuso de las mismas.

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BRÚJULA CIUDADANA. Es una publicación electrónica mensual editada por Iniciativa Ciudadana para la Promoción de la Cultura del Diálogo, A.C., Tel. (55) 55141072, 

Editor responsable: Elio Villaseñor Gómez.

Editora de la revista, Delmy Xiomara Peraza Torres. 

Diseño: Judith Meléndrez Bayardo

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