2. PERSPECTIVAS LOCALES Y FEDERALES SOBRE LA INSEGURIDAD

La seguridad y las necesarias reformas en la impartición de justicia

 
Pablo Girault

México Unido Contra la Delincuencia

La seguridad es el resultado de la aplicación de políticas públicas en prevención, procuración e impartición de justicia. 

Las sociedades modernas, democráticas y seguras son sociedades donde existe un Estado de Derecho, que no es otra cosa más que un conjunto de normas socialmente aceptadas, que se aplican siempre, con consecuencias de las que nadie escapa. Existe una conciencia social en la que a todos conviene observar esas normas, pues quienes las trasgreden atentan contra el bienestar general e incurren en una violación a la norma que deriva en un alto costo social. 

En México, no hay Estado de Derecho, no hay un consenso ciudadano de la justicia de las normas, ni de su aplicación y, más grave aún, la violación de la norma no tiene costo social. 

Llevamos años de vivir en un sistema que premia a los criminales dentro del gobierno, o protegidos por este, que minaron la confianza de las personas en las instituciones de justicia del Estado. 

En México existe una cultura y una economía de la ilegalidad, cambiarla debe ser prioridad si queremos llegar a tener seguridad, pues no puede haber seguridad si no hay consecuencias por la violación de las normas. 

El funcionamiento correcto de todo el sistema de justicia genera seguridad y confianza de la ciudadanía hacia las instituciones. En nuestro país el sistema de justicia está compuesto por las policías, las fiscalías, la defensoría pública, los jueces y finalmente el sistema penitenciario.   

Algunos antecedentes sobre la aplicación de la justicia

La justicia aplicada en México había sido, hasta hace unos años, una justicia que consideraba que una persona acusada era culpable y que debía defenderse para demostrar su inocencia, por lo tanto, hacía uso de la prisión preventiva de manera sistemática, causando enormes injusticias. 

Hace once años se modificó el sistema penal, se cambió por un sistema que considera que la persona es inocente hasta que se pruebe lo contrario. Un sistema que pone la carga de la prueba en el Estado. Un sistema que evalúa el uso de la prisión preventiva y la utiliza esporádicamente. Además, se modificó la forma en la que se llevan a cabo los juicios penales; antes eran documentales, hoy son juicios orales en presencia de las partes y del juez. 

Para el cambio, se asignaron recursos y tiempo, que fueron desaprovechados por casi todas las entidades federativas. En la mayoría de los estados, no se entrenó a la policía en sus nuevas funciones críticas como recopiladores de evidencia, ni a los fiscales en la integración de la carpeta de investigación o en la argumentación del caso frente a un juez. De tal suerte que, al entrar en vigor la reforma, la mayoría de los participantes del proceso no estaban calificados para instrumentarlo. Esto ha llevado a que exista la percepción de que el sistema no sirve y que se ha incrementado la impunidad, lo cual ha dado excusa a los políticos para regresar al sistema de prisión preventiva y, a su vez, volver a los vicios de siempre.

Por otro lado, el cambio de rutas de envío de cocaína de Sudamérica a Estados Unidos a través de México, la caída del control central en el año 2000 y la corrupción estatal, crearon el incentivo para que grupos de delincuentes se empoderaran, quisieran expandir su territorio y los delitos a los que se dedicaban. 

En el gobierno del PRI la venta de protección por parte del Estado a políticos corruptos y grupos de criminales estaba contenida por el poder hegemónico central, al caer este se da un reacomodó, dar la protección pasó a las entidades federativas y los grupos expandieron sus actividades delictivas.

Así, los grupos delincuenciales se expandieron a otros territorios ocasionando guerras entre ellos, pero también, al tener funcionarios aliados y no tener freno a las actividades a las que se podían dedicar, se expandieron agresivamente a negocios criminales como el secuestro, el derecho de piso y la trata de mujeres. 

Loeluca Orlando, el alcalde de Palermo que venció a la mafia y es experto en cultura de la legalidad, dice que los grupos criminales seguirán expandiéndose hasta que la sociedad les ponga un alto, pues ellos lo quieren todo; todo el dinero, todo el control, todo el poder. Y solo se detienen ante la reprobación social de sus actividades. 

La situación de los policías y la desconfianza de la ciudadanía

 

La policía en el sistema hegemónico no era usada para investigar y resolver delitos, sino como una instancia de control social y político. Con el cambio de sistema, se les exigió a los policías hacer cosas para las que no estaban calificados. Pero quizá lo más grave es que el modelo de pago e incentivos no se cambió. Los policías eran mal pagados, porque los gobiernos toleraban la corrupción para complementar su salario. Esto, por supuesto, minó la confianza y autoridad de la policía y dejó a los policías, aún los honestos, en una posición donde, para sobrevivir, deben delinquir. 

Nuestros hermanos migrantes nunca deben ser moneda de cambio. Ninguna negociación debe colocarse por encima de lo que la Iglesia y la sociedad civil han defendido por años: la no criminalización de los migrantes ni de los defensores de derechos humanos que muchas veces luchan a favor de la dignidad a contra corriente y con riesgos importantes para su propia seguridad.

Además de investigar los crímenes, la policía cumple otras funciones criticas; resuelve conflictos sociales menores que reducen la crispación social y recaban información para el control de los elementos criminales dentro de una comunidad. Podemos entender la seguridad como una política de información y represión de conductas no deseables. 

En un sistema funcional, la información es recabada por elementos de policía comunitaria que se ganan la confianza de la ciudadanía, mientras que la política de persecución de delitos es decidida por las fuerzas políticas que controlan la policía.  

En nuestro país, la policía no tiene la confianza de la ciudadanía, pues no solo tolera delitos que lastiman a la comunidad, sino que, en muchos lugares, es vista como parte de las bandas delincuenciales. La distinción entre tolerar y ser parte de es quizá lo más importante en lo que hay que trabajar. Es decir, aún en los países con seguridad y Estado de Derecho, existen ciertas conductas delictivas que son toleradas aunque la sociedad prefiera que mantengan prohibidas, como la prostitución o la venta de drogas. 

En Suecia por ejemplo, se vende droga, pero la ciudadanía entiende que la policía y el gobierno local toleran la actividad, nunca que son parte de la banda que la vende, por lo que los ciudadanos saben que si denuncian un acto de la banda criminal, este será atendido; en nuestro país esto no aplica. Lo más crítico para tener seguridad es romper con la complicidad entre nuestras fuerzas de seguridad y la criminalidad. Una tarea no fácil, pues la corrupción no es de individuos, si no de redes grandes y complejas que llevan tiempo delinquiendo y no tienen incentivos para dejar de hacerlo. Esto es lo que se intenta romper el Sistema Nacional Anticorrupción.

 

Ganarse de nuevo la confianza ciudadana no es fácil, pero sí factible. Hoy tenemos ejemplos exitosos de policías comunitarias que funcionan en Ciudad Neza y en Morelia. Para lograr seguridad es necesario cambiar las señales y perseguir implacablemente, hasta desaparecer, a bandas criminales y aquellos funcionarios que los ayudan, cuando estas bandas trasgredan las normas toleradas. Para que la señal sea efectiva, y el cambio duradero, es necesario perseguirlos con la ley, es decir, hay que ganarles con el Estado, no con la fuerza. Si la persecución es solo fuerza, se incentivan los enfrentamientos con más poder de fuego, el Estado se convierte en una banda más a derrotar, sin embargo, si se persigue con la ley, eventualmente las bandas entienden que existe un limite y que sin importar quien esté en el gobierno, la respuesta siempre será igual y aprenderán a respetar el límite.

Estados que abdican de la responsabilidad de dar seguridad

La mayor parte de las conductas delictivas deben ser perseguidas a nivel estatal y municipal. Hoy el 95% de los delitos cometidos en México son del fuero común. En los últimos sexenios, ha existido una abdicación de la responsabilidad de dar seguridad por parte de los estados, que alegan que han sido rebasados y que, por lo tanto, es la federación quien debe perseguir los delitos. Esto ha reforzado la opinión de que lo que se necesita es una mayor concentración de poder en las fuerzas federales y el uso de las fuerzas armadas en funciones de seguridad publica.  La Guardia Nacional se ha creado con base en esta falsa premisa, pues la verdadera seguridad comienza a nivel municipal y se hace de la mano con las comunidades, no se puede imponer desde arriba.

Los militares han actuado desde hace muchos años, primero como apoyo en la represión política y después como apoyo en la persecución de grandes bandas delictivas. Los militares se entrenan para combatir enemigos y para tomar territorio, no para ganarse la confianza de la ciudadanía, resolver conflictos sociales, ni para perseguir criminales. El entrenamiento militar no es compatible con la obtención de seguridad ni justicia, únicamente sirve para el control territorial por la fuerza. Si la ocupación territorial no es acompañada de la creación de confianza y el establecimiento del Estado de Derecho, no será permanente. La fuerza bruta en enfrentamientos, en algunos casos es necesaria, pero nunca será suficiente. En nuestra realidad, aún cuando la Guardia Nacional es constitucionalmente una institución civil, es operada por militares y tiene una lógica militar.

Así pues, la Guardia Nacional, por sí misma no tiene posibilidad de crear seguridad, para eso es necesario reconstruir la confianza, limpiar las policías locales, dar los incentivos correctos y aplicar la ley sin excepciones. 

La Guardia Nacional será vista como una fuerza de ocupación temporal, a menos que tuviese un tamaño suficiente para dar servicio localmente, lo cual se ve imposible. Hoy existen 360,000 policías municipales; entrenar Guardias llevaría décadas, además de que rompería el pacto federal. De hecho, llegar a tener una fuerza suficiente para que la Guardia tenga presencia nacional llevará varios años. La única solución pasa por apoyar las policías municipales y estatales. Esto, además de presupuesto, necesita voluntad política de la Federación para presionar a los gobiernos locales. 

Reducción de la impunidad, el imperativo

 

Para hacer una persecución efectiva de los delitos y dar condiciones para la seguridad es imperativo reducir la impunidad, es decir, la cantidad de actos delictivos que no tienen consecuencias. Actualmente la tasa de impunidad del país es de las peores del mundo. Hay un sinnúmero de mediciones que nos dejan claro que en México el castigo por cometer un delito es la excepción, no la regla. Por ejemplo, el homicidio tiene una tasa de impunidad nacional del 85% y hay estados donde alcanza el 99%. 

Antes del 2000, la procuración de justicia vendía protección a delincuentes dentro y fuera del gobierno. La función de la Procuraduría de Justica estatal o federal, no era perseguir todos los delitos y lograr que los delincuentes pagaran por sus actos, su función era de represión social y política. También en la procuración de justicia la mayoría de los delitos deben ser perseguidos a nivel estatal y municipal, no a nivel federal, hoy los estados han abdicado la función de procurar justicia a la Federación. 

Para lograr una procuración de justicia efectiva no solo es importante desligar la fiscalía de la política, es decir, tener fiscales autónomos que no puedan ser removidos por el Poder Ejecutivo, sino que es necesario repensar el funcionamiento operativo de las fiscalías. Las fiscalías han servido a los intereses de los gobiernos locales y federales, su éxito no está en la persecución efectiva de los delitos, ni en la reducción de la incidencia delictiva, sino en qué tan bien quedaban con los políticos, por lo que su organización funcional no estaba diseñada para la resolución de casos. 

Hay una gran cantidad de políticas y procedimientos que deben cambiar dentro de las fiscalías locales y federales para que estas instituciones funcionen adecuadamente, empezando por los incentivos laborales, y revisando hasta las cargas de trabajo.  Además, se tienen que reevaluar las facultades y competencias de los fiscales, de la policía judicial, de los peritos, y de los servicios forenses. Se debe elaborar una política de persecución penal adecuada para cada localidad, pues el fenómeno delictivo no es homogéneo en el país. Por ejemplo, los homicidios en una ciudad pueden ser ocasionados por una guerra entre bandas por territorio, mientras que en otra pueden ser ocasionados por un rito de iniciación a una pandilla, las políticas de persecución y los incentivos de prevención deberán ser distintos para ser efectivos. 

También se deben generar los incentivos laborales correctos para que los funcionarios tengan una carrera y un futuro asegurado si cumplen adecuadamente con sus funciones. Todo esto requiere tiempo y presupuesto que es necesario invertir para  reducir el índice de impunidad delictiva. 

Experiencias internacionalmente nos indican que la manera mas eficiente de reducir la corrupción y la tentación a ocultar la conducta delictiva dentro de las instituciones policiales y de procuración de justicia es que exista un órgano de supervisión externo, compuesto por ciudadanos, que se encargue de monitorear y transparentar las conductas problemáticas. Es vital que se implementen estos órganos de supervisión externos en las policías locales, la Guardia Nacional y en las fiscalías estatales y federal.

Debemos presionar para que haga una mejor función de autosupervisión de jueces pues estos también son susceptibles de ser amenazados por delincuentes y/o tentados por la corrupción. En fechas recientes hemos visto casos de jueces claramente al servicio de las bandas delictivas, esto es muy delicado, pues si el juzgador es percibido como corrupto, se destruye la confianza en todo el sistema. Es crítico que el poder judicial mantenga autonomía del poder ejecutivo, de lo contrario siempre existirá la tentación de usar la justicia para fines políticos.

Hay dos instituciones más que son parte del sistema para lograr seguridad y que reciben poca atención del público: la primera es el servicio de defensoría pública, esto son los abogados pagados por el estado para defender a los que no tienen medios para contratar defensa privada, y la segunda es el sistema penitenciario. La defensoría pública en un país como México es una institución clave, pues es la que debería garantizar el acceso a la justicia a la mayoría, hoy está abandonada, no tiene recursos ni incentivos laborales que garanticen su funcionamiento, necesitan presupuesto y reorganización. El sistema penitenciario debe ser el lugar geográfico en donde el estado tiene más control, pues tiene, o debe tener, control total. Hoy en nuestro país esto no es así, el Estado debe imponerse y controlar todos los centros penitenciarios. 

Si no existe voluntad política de reformar el conjunto de instituciones que conforman todo el sistema de impartición de justicia, difícilmente lograremos tener seguridad en el país. La buena noticia es que el gobierno actual tiene el compromiso de campaña, mayorías legislativas y apoyo social para llevar a cabo la transformación necesaria. 

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BRÚJULA CIUDADANA. Año 11, Número 113, noviembre-diciembre 2019, es una publicación electrónica mensual editada por Iniciativa Ciudadana para la Promoción de la Cultura del Diálogo, A.C., 
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