1. Balance sobre la aplicación de medidas anticorrupción en México
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Foto de Antonio Janeski vía Unsplash

La ciudadanía infravalorada por el poder legislativo. El caso de los Comités de Participación Ciudadana

 
María de los Ángeles Estrada G.

Directora Ejecutiva de la Iniciativa de Transparencia y Anticorrupción

Escuela de Gobierno y Transformación Pública, Tecnológico de Monterrey

El Sistema Nacional Anticorrupción (SNA) fue creado a través de una reforma constitucional del 27 de mayo de 2015 y se desarrolló como una instancia de coordinación entre diversas autoridades de los distintos poderes y de todos los órdenes de gobierno competentes de la fiscalización y control de recursos públicos, así como de la prevención, detección y sanción tanto de los hechos que dan lugar a delitos de corrupción, como a faltas administrativas.[1] Derivado de esta reforma constitucional y con base en la idea de la “coordinación” entre las autoridades que conforman al sistema, se suscitaron modificaciones a diversas leyes secundarias, así como la creación de otras, tales como la Ley General de Sistema Nacional Anticorrupción (LGSNA)[2]. Asimismo, el SNA incluyó la creación de 32 Sistemas Estatales Anticorrupción, correspondientes a cada una de las entidades federativas, más el sistema conformado por las autoridades federales.

Lo siguiente fue diseñar el cómo es que este monstruo de 33 cabezas debía funcionar para cumplir con su objetivo primordial que, según la LGSNA, es el establecimiento, articulación y evaluación de la política anticorrupción, que consiste en reducir la incidencia de la corrupción. Se decidió organizar el sistema a través de diversos comités y órganos técnicos, siendo el Comité Coordinador (CC) el que reviste especial importancia porque aglomera a las 7 autoridades protagonistas del combate anticorrupción, éstas son [3]: el Comité de Participación Ciudadana (CPC) y los titulares de la Auditoría Superior de la Federación (ASF), la Fiscalía Especializada de Combate a la Corrupción (FECC), la Secretaría la Función Pública (SFP), el Consejo de la Judicatura Federal (CJF), el Instituto Nacional de Transparencia, Acceso a la Información y Protección de Datos Personales (INAI) y el Tribunal Federal de Justicia Administrativa (TFJA).

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Cuadro 1. Representación gráfica del SNA. Elaboración propia.

Los Comités de Participación Ciudadana

Los Comités de Participación Ciudadana (CPC) se integran por, al menos, cinco personas de probidad y prestigio que se hayan destacado por su contribución a la transparencia, la rendición de cuentas o el combate a la corrupción. Sus funciones principales radican en la elaboración de propuestas para el mejor funcionamiento de la Política Nacional Anticorrupción, el impulso a mecanismos que promuevan la participación de la sociedad para denunciar y prevenir actos de corrupción, emitir recomendaciones —no vinculantes— a los miembros del CC, así como recibir denuncias de corrupción para después turnarlas a la institución que corresponda. Asimismo, la LGSNA estabece que un representante del CPC será quien presida el Comité Coordinador (CC) y además que, en caso de empate, los representantes de la ciudadanía contarán con voto de calidad. Adicionalmente, los CPC cuentan con la facultad de acceder de forma irrestricta a la información que genera el SNA.

Es decir, los CPC son los órganos que vinculan directamente a la ciudadanía con las autoridades del SNA, pero también están obligados a exigir y fomentar el funcionamiento de los sistemas anticorrupción, y tener la capacidad de ser órganos ciudadanos de transparencia. Lo anterior reviste especial importancia si consideramos que, en México, son muy pocos los órganos de gobierno que cuentan con esta representación ciudadana y que, además, permiteen una vinculación ciudadana directa con las autoridades.

Pero, para que los CPC cumplan a cabalidad con sus funciones y objetivos, los perfiles deben elegirse con lupa. Esta es la más importante lección que hasta el momento he obtenido como miembro de la comisión de selección del CPC del SNA: elegir con sumo cuidado los perfiles de quienes aspiran a ocupar esos puestos, y considerar el por qué y cómo llegaron ahí. Para muchos estudiosos de estos temas, el proceso referido pudiese parecer secundario; sin embargo, a lo largo de este artículo daré algunas razones de por qué considero que este debe ser uno de los temas más importantes a considerar, y que jugará un papel importante en el éxito o el fracaso de los sistemas anticorrupción. 

 
La desconfianza en las instituciones

Las razones de la presencia directa de la ciudadanía en los sistemas anticorrupción son diversas, pero hay una innegable y muy evidente: la desconfianza en las autoridades. En situaciones de alta desconfianza institucional, son muy valiosos los espacios que se le otorgan a la ciudadanía dentro de las instituciones, por ello la selección de quienes ocupen esos espacios resulta trascendental. En esa situación se encuentran los miembros de los CPC, ya que quienes los conformen tendrán la obligación de impulsar las tareas propias del Comité Coordinador, pero más importante aún, darán legitimidad y credibilidad a las acciones de aquel.

Por ello, es fundamental mantener la independencia y la autonomía del CPC. Sin embargo, los legisladores de aquel entonces, no lo entendieron así. En la LGSNA no hay un artículo dedicado a los requisitos que debe cubrir quien quiera ser miembro del CPC, sino que los homologaron a los requisitos para ser designado como secretario técnico del SNA, omisión que, a mi parecer, muestra el poco entendimiento e importancia que, desde que surgió el Sistema Nacional Anticorrupción, se le ha dado a la figura del CPC.

Por ello, considero que para asegurar la independencia y la capacidad de quienes sean parte del CPC, así como para blindar lo más posible la labor de este órgano ciudadano, los legisladores y las legisladoras deben reformar la LGSNA atendiendo a las siguientes consideraciones:

1. Los requisitos para ser miembro del CPC no deben ser los mismos que para el secretario técnico
 

El artículo 16 de la Ley General del Sistema Nacional Anticorrupción establece que “El Comité de Participación Ciudadana estará integrado por cinco ciudadanos de probidad y prestigio que se hayan destacado por su contribución a la transparencia, la rendición de cuentas o el combate a la corrupción. Sus integrantes deberán reunir los mismos requisitos que esta Ley establece para ser nombrado Secretario Técnico”.

Como lo mencioné en párrafos anteriores, resulta preocupante que el legislador haya considerado que el perfil a cubrir por un ciudadano que quiera ser parte del CPC, debe ser el mismo que el del secretario técnico del SNA, sabiendo que ambos cargos son diversos tanto en sus funciones, como en sus objetivos y en el alcance de su responsabilidad administrativa y social.

El secretario técnico es un servidor púbico cuyas facultades y obligaciones están establecidas tanto en la LGSNA[4] como en la Ley Federal de Entidades Paraestatales[5]; es el brazo técnico-legal-administrativo del SNA y, dependiendo de la entidad federativa de la que estemos hablando, los miembros del CPC estarán incluidos en su designación y/o en su nombramiento. Sin embargo, no perdamos de vista que las funciones y objetivos del secretario técnico no son siquiera similares a las de los miembros del CPC, que uno es un servidor público y los otros son ciudadanos[6], que uno tiene presupuesto y facultades para ejercerlo, los otros no. Entonces, ¿por qué sus perfiles deben ser eminentemente iguales? Esta es una amplia área de oportunidad de los legisladores, si consideran importante fortalecer el elemento ciudadano del Sistema Nacional Anticorrupción.

2. Las y los candidatos a ser miembros del CPC no pueden haber sido servidores públicos de ninguna de las autoridades que conforman al SNA.

Ahora bien, el artículo 34 de la LGSNA establece una serie de requisitos que debe cubrir el perfil de secretario técnico. Todos son importantes y merecen un análisis aparte, sin embargo, en esta ocasión me gustaría referirme a lo dispuesto en la fracción X, que señala que quien sea seleccionado para el cargo no pudo haber sido “secretario de Estado, ni Procurador General de la República o Procurador de Justicia de alguna entidad federativa, subsecretario u oficial mayor en la Administración Pública Federal o estatal, Jefe de Gobierno de la Ciudad de México, ni Gobernador, ni secretario de Gobierno, Consejero de la Judicatura, a menos que se haya separado de su cargo un año antes del día de su designación.”

Estas restricciones para el secretario técnico existen para que el cargo tenga la mayor independencia posible, así como para evitar posibles conflictos de interés. Pero, como ya mencionamos, este mismo requisito le resulta aplicable a los miembros del CPC. Al respecto, no puedo dejar de cuestionarme ¿por qué el legislador no incluyó en la referida lista a todas las autoridades que conforman el Comité Coordinador del SNA? Supongamos que quien se desempeñe como secretario ejecutivo o miembro del CPC hubiese trabajado inmediatamente antes para alguna de las dependencias o entidades del Comité Coordinador, ¿no podría tener conflictos de interés o sufrir algún tipo de presión por parte de quien anteriormente haya sido su jefe, por ejemplo, el secretario de la Función Pública o el auditor? Evidentemente, al legislador le pareció que no. Eso es lo único que explica que no se haya incluido una referencia directa a que ni el secretario técnico, ni los miembros del CPC, hayan pertenecido a alguna de las dependencias y entidades que conforman al Comité Coordinador. 

3. Los miembros del CPC deben tener experiencia en la sociedad civil, es decir, no pueden haber sido servidores públicos en su trabajo inmediato anterior.

Como consecuencia de que quienes integran el CPC provienen del servicio público, los miembros del CPC no tienen experiencia EN la sociedad civil. ¿A qué me refiero específicamente? En la búsqueda de miembros para conformar el CPC nacional, recibimos muchos y muy valiosos perfiles. Una buena parte de ellos eran servidores públicos aún en funciones. Gente, en su mayoría, muy talentosa y con altos estándares de trabajo y de servicio. Algunos demostraban haber trabajado con organizaciones de la sociedad a partir de la implementación de políticas públicas o de financiamientos; sin embargo, muy pocos demostraban haber tenido experiencia siendo parte de la sociedad civil, y es que no es lo mismo trabajar con la sociedad civil que en la sociedad civil.

Y es justamente esta particularidad la que le da coherencia a la labor de los CPC ya que, si bien deben conocer qué hace y cómo funciona la administración pública, el sistema anticorrupción y las autoridades que lo conforman, deben también demostrar experiencia en el terreno de la participación ciudadana. Sin duda, ésta puede adquirirse siendo servidor público, pero es innegable que sólo hasta que se es parte de la sociedad civil organizada, puede entenderse en todo su contexto cómo, por qué y con qué estándares participa la ciudadanía en el ámbito político. De hecho, el propio concepto lo señala: “la participación ciudadana es la intervención de la ciudadanía en la toma de decisiones respecto al manejo de los recursos y las acciones que tienen un impacto en el desarrollo de sus comunidades”. Y es que, si bien la participación ciudadana se habilita por medio de la normatividad y por medio del trabajo de los servidores públicos, es en el terreno ciudadano donde se diseña, activa e implementa.

Finalmente, cuando en otros foros he expuesto estos argumentos, se me ha cuestionado si esto pudiera interpretarse como discriminación en contra de los servidores públicos. Al respecto, considero que mis propuestas incluyen un criterio de diferenciación y no de discriminación, ello atendiendo a la importancia de dejar que sean las personas ciudadanas, sin cargos oficiales recientes y con experiencia en la sociedad civil, quienes ocupen un espacio pensado y diseñado eminentemente para el desempeño ciudadano, como lo es el CPC. Hacerlo, no solo nos permitirá contar con perfiles más avezados en lo que la ciudadanía espera de los sistemas anticorrupción, sino que además limitaremos, aunque no totalmente, la incidencia política, los conflictos de interés y el acceso a esos servidores públicos que, desde hace muchos años, han hecho de la anticorrupción y la transparencia un mercado laboral que les resulta muy redituable.

Los elementos aquí referidos son solo algunos de los que considero deben ser analizados por los legisladores para modificar y adicionar la LGSNA. Son urgentes y necesarios, ya que mientras no se restrinja la entrada de servidores públicos al SNA y/o se establezca una temporalidad mínima para haber dejado de serlo, los comités de participación ciudadana seguirán capturados y siendo impuestos por el Ejecutivo en turno.

*La autora es miembro de la Comisión de Selección del Comité de Participación Ciudadana del Sistema Nacional Anticorrupción 2021-2024.

 

Acrónimos:

 

 

ASF: Auditoría Superior de la Federación

CC: Comité Coordinador del Sistema Nacional Anticorrupción

CJF: Consejo de la Judicatura Federal

CPC: Comité de Participación Ciudadana

FECC: Fiscalía Especializada en Combate a la Corrupción

INAI: Instituto Nacional de Transparencia, Acceso a la Información y Protección de Datos Personales

LGSNA: Ley General de Sistema Nacional Anticorrupción

SFP: Secretaría de la Función Pública

SNA: Sistema Nacional Anticorrupción

TFJA: Tribunal Federal de Justicia Administrativa

Notas:

[1] Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, artículo 113.

[2] Cuyo objetivo primordial es establecer las bases de coordinación entre las dependencias y entidades federales, estatales y municipales encargadas de prevenir, detectar y sancionar responsabilidades administrativas y hechos de corrupción.

[3] Por simplicidad, se hace mención de las autoridades federales que conforman el Sistema Nacional Anticorrupción, pero debe entenderse que en cada entidad federativa las autoridades homólogas conforman los Comités Coordinadores de los sistemas estatales anticorrupción.

[4] Ley General del Sistema Nacional Anticorrupción, artículo 35.

[5] Ibídem, artículo 59.

[6] Los miembros del CPC no son servidores públicos, sin embargo, se les aplican algunas de las obligaciones de transparencia y de rendición de cuentas que se aplican a los servidores públicos; por ejemplo, deben presentar su declaración patrimonial, fiscal y de intereses.