5. México y Estados Unidos: realidades de los flujos migratorios
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Foto de Kirsten Luce/The New York Times

La burocratización del derecho a la identidad

Nancy Landa

Especialista en migración y estrategias de incidencia

 

 

 

 

En años recientes, la migración de retorno ha perdido importancia en la agenda pública. Se cubre de manera marginal en medios de comunicación y diálogos en torno a las necesidades de personas en situación de movilidad en México. Entre foros virtuales, webinarios, notas periodísticas, y reflexiones sobre política migratoria, se han quedado detrás de otros temas emergentes. Desde mi trinchera del activismo y la investigación social sobre el desplazamiento forzado y la deportación, he observado un desinterés público en torno a la problemática de la (re-)integración, que continua sin tener respuestas adecuadas. La situación COVID-19 no ha detenido las prácticas de detención y deportación de connacionales desde Estados Unidos. Al contrario, se ha agravado su situación al presentarse un contexto menos favorable para su (re-)integración.

Un perfil particular que ha estado dentro de mis reflexiones sobre las dificultades en acceder a derechos básicos es el de la niñez mexicoamericana que se encuentra en México, a consecuencia de la deportación de un familiar y enfrentando barreras de acceso a servicios esenciales. Aun contando con el derecho constitucional a la nacionalidad mexicana, derivado de su vínculo familiar con padres mexicanos[1], este es difícil de ejercer sin la acreditación de la nacionalidad mexicana.

A pesar de los esfuerzos que se han impulsado desde el sexenio pasado para garantizar el derecho a la identidad y a la educación[2] de la niñez en contextos de retorno, persisten problemas estructurales para integrarse a comunidades receptoras de familias transnacionales y para acceder a su derecho a la doble ciudadanía. Esta situación amerita retomar el tema desde una mirada crítica del programa federal “Soy México” que, desde su diseño en el 2016, se ha quedado corto en garantizar el derecho fundamental a la identidad. También resalta la importancia de la reflexión sobre la articulación de la problemática surgida de los procesos de incidencia, por actores sociales que parecen operar dentro de una lógica de burocratización, de manera que nos permita buscar alternativas que avancen hacia una inclusión plena de la niñez binacional en México.

Limitaciones del Programa “Soy México”

En septiembre del 2016, se lanzó la Estrategia Binacional “Soy México. Registro de Nacimiento de la Población Mexicoamericana” (Programa Soy México), resultado de diálogos del Grupo Interinstitucional sobre Derecho a la Identidad y Acceso a la Educación del Consejo Consultivo de Política Migratoria de la Secretaría de Gobernación de México (SEGOB), en gran parte impulsado por procesos de actores sociales[3] que han sido partícipes de estos diálogos.

El Programa Soy México concretó un acuerdo binacional entre el Registro Nacional de Población (RENAPO) y la Asociación Nacional de Estadística y Sistemas informáticos de Salud Pública en EE.UU. (NAPHSIS, por sus siglas en inglés), que permite el acceso a las bases de datos de certificados de nacimiento estadounidenses, para su verificación por parte de funcionarios públicos mexicanos. Esto, con el objetivo de reemplazar el requisito de legalización y apostillamiento en EE.UU. del acta de nacimiento estadounidense en el trámite de la inscripción de la nacionalidad mexicana[4].

A pesar de los esfuerzos que se han impulsado desde el sexenio pasado para garantizar el derecho a la identidad y a la educación[2] de la niñez en contextos de retorno, persisten problemas estructurales para integrarse a comunidades receptoras de familias transnacionales y para acceder a su derecho a la doble ciudadanía. Esta situación amerita retomar el tema desde una mirada crítica del programa federal “Soy México” que, desde su diseño en el 2016, se ha quedado corto en garantizar el derecho fundamental a la identidad. También resalta la importancia de la reflexión sobre la articulación de la problemática surgida de los procesos de incidencia, por actores sociales que parecen operar dentro de una lógica de burocratización, de manera que nos permita buscar alternativas que avancen hacia una inclusión plena de la niñez binacional en México.

Limitaciones del Programa “Soy México”

En septiembre del 2016, se lanzó la Estrategia Binacional “Soy México. Registro de Nacimiento de la Población Mexicoamericana” (Programa Soy México), resultado de diálogos del Grupo Interinstitucional sobre Derecho a la Identidad y Acceso a la Educación del Consejo Consultivo de Política Migratoria de la Secretaría de Gobernación de México (SEGOB), en gran parte impulsado por procesos de actores sociales[3] que han sido partícipes de estos diálogos.

El Programa Soy México concretó un acuerdo binacional entre el Registro Nacional de Población (RENAPO) y la Asociación Nacional de Estadística y Sistemas informáticos de Salud Pública en EE.UU. (NAPHSIS, por sus siglas en inglés), que permite el acceso a las bases de datos de certificados de nacimiento estadounidenses, para su verificación por parte de funcionarios públicos mexicanos. Esto, con el objetivo de reemplazar el requisito de legalización y apostillamiento en EE.UU. del acta de nacimiento estadounidense en el trámite de la inscripción de la nacionalidad mexicana[4].

Desde el inicio de este programa, existían incertidumbres sobre su implementación a nivel local. La mayoría de las iniciativas de gobierno federal requieren aprobación mediante reformas legislativas u orden ejecutiva, que establecen un registro público de la necesidad de un programa social, la asignación de responsabilidades a las agencias gubernamentales y la descripción de sus procedimientos operativos. En otras palabras, una mayor institucionalidad. Sin embargo, Soy México ha carecido de todos estos elementos de transparencia, debido a su naturaleza ad hoc, ya que se derivaba de un contrato con términos no públicos entre el RENAPO y NAPHSIS.

La implementación del Programa Soy México se ha extendido a este sexenio y, aún con los retos operativos que ha tenido desde su inicio, se ha valorado como un avance[5] y se basa en una respuesta gubernamental que garantiza el derecho a la identidad. Se ha reportado que, desde septiembre de 2016 hasta mayo de 2019, se han realizado 67,376 verificaciones de actas, aunque no hay información pública sobre el número de inscripciones de nacionalidad mexicana que se han logrado a través del programa, con desagregación de datos por año y entidad federativa[6]. Tomando en cuenta que se estiman 258,794 de niñas, niños y adolescentes binacionales residiendo en México (Encuesta Intercensal INEGI 2015)[7], surge el cuestionamiento sobre la efectividad del programa y su accesibilidad a las familias en retorno, por el bajo avance reportado con relación a la estimación de esta población.

El trabajo de acompañamiento a la niñez binacional para acceder a la identidad y educación no es nuevo para mí, ya que desde el 2015 he formado parte de procesos de incidencia y participación en proyectos de investigación que han abordado los retos de inclusión de la población en retorno, incluyendo el derecho constitucional a la ciudadanía mexicana en distintas regiones del país[8].

Este año tuve la oportunidad de acercarme a la política pública a nivel local en el estado de Guanajuato, a partir de consultas y trabajo de campo que he realizado, además de un trabajo estrecho con la organización Caminamos Juntos –enfocada en brindar servicios integrales a personas deportadas y sus familias, así como a integrarse en la comunidad de San Miguel Allende— en la cual soy integrante de la mesa directiva. A través de entrevistas y consultas con actores clave, hemos observado que actualmente el Programa Soy México no está operando. Además, previo a la pandemia había existido un esfuerzo por parte de las autoridades locales para implementar el programa, sin embargo, no respondía a las necesidades de la mayoría de padres guanajuatenses en retorno, siendo que sus hijos/as tenían actas de nacimiento del estado de Texas, el cual es uno de los diversos estados de los Estados Unidos que no están adscritos al sistema de verificación de actas de NAPHSIS. Texas es un estado de destino importante para la emigración guanajuatense, y consecuentemente, para las familias guanajuatenses en retorno con hijos/as con actas de nacimiento emitidas en dicho estado. Para estas familias, la apostilla continúa siendo el obstáculo principal como requisito para la inscripción de la nacionalidad a pesar de la existencia del Programa Soy México.

También se observan casos en los cuales es casi imposible acreditar la nacionalidad mexicana, aún al conseguir el apostillamiento por inconsistencias de los datos del padre o madre con sus documentos civiles en México (generalmente el INE), que se deben presentar para comprobar el parentesco. Detalles tan nimios como una letra distinta en el nombre de padre/madre o la omisión del apellido paterno en el acta de nacimiento, situaciones que se presentan de manera recurrente, son suficientes para impedir el trámite hasta que las correcciones se realicen por procedimientos judiciales en EE.UU. Estos retos no han logrado ser atendidos por las autoridades.

 

La operatividad del Programa Soy México también ha presentado obstáculos de accesibilidad, a través de las ventanillas de los registros civiles municipales. Aunque se ha logrado la descentralización de la verificación de las actas, esta operación ha recaído en algunos funcionarios de los registros civiles estatales y se ha carecido de estrategias de coordinación con sus contrapartes municipales. En el mejor de los casos se realizan esfuerzos temporales, como jornadas de doble nacionalidad, que se han efectuado en varios estados de la frontera norte por la presencia importante de la niñez binacional. Sin embargo, no es un trámite robusto que las familias puedan iniciar fácilmente en su registro municipal más cercano, particularmente en localidades alejadas a la sede del registro civil estatal.

Incidencia en el derecho a la identidad

El derecho a la identidad es considerado la llave de acceso para la educación y la salud, entre otros servicios esenciales y programas sociales. En México, esto se ve reflejado en la práctica operativa de condicionar el acceso a estos servicios, mediante la presentación de documentos civiles como el CURP, identificación oficial, entre otros requisitos documentales que se han codificado en manuales y reglas de operación. De aquí han partido las propuestas de la sociedad civil para agilizar los trámites de inscripción de nacionalidad, del CURP y ampliar la gama de documentos de identidad aceptados como identificación oficial. Se llega a posicionar un documento oficial de identidad (cédula única de identidad) como un posible sistema eficiente de acreditación (IMUMI 2018). Además, al concretarse en iniciativas de gobierno que incluyen reformas a la Ley General de Población para el establecimiento de una Cédula Única de Identidad Digital (CUID), han surgido cuestionamientos por organizaciones de defensa de derechos digitales que instan al gobierno a detener el proyecto, por preocupaciones sobre su uso obligatorio y la acumulación y centralización de una base de datos biométricos. También se evidencia la replicabilidad de la exclusión social para grupos en situación de vulnerabilidad, con brechas de acceso que permanecerán. Es decir, la CUID podría convertirse en el CURP 2.0 como barrera de acceso, sumándole a la brecha digital y riesgos de seguridad y protección de datos.

Aunque existe otra serie de propuestas que señalan la necesidad de acciones de gobierno mediante decretos presidenciales, modificaciones de leyes y códigos federales para ampliar este acceso a derechos, éstas han omitido el ámbito estatal y municipal en el análisis. La experiencia de cambios normativos en el acceso a la educación, nos ha enseñado que, a pesar de los cambios en normas federales, persisten lagunas entre la norma y la aplicación. Y que las luchas para el ejercicio pleno, tendrían que incluir el desarrollo de estrategias locales. Considero que nos estamos estancando en tecnicismos que operan dentro de una lógica de eficiencia de la burocracia, en lugar apelar por la universalidad de derechos que tendría que ir por encima de los códigos federales y estatales, normas, reglas operativas y todo lo demás que ha sido empleado como dispositivos de exclusión por funcionarios de ventanilla.

La falta de estas consideraciones en las propuestas que surgen desde la sociedad civil, evidencia otra limitación de la incidencia, que es la del centralismo. Los esfuerzos de construcción de procesos de incidencia en materia de migración, generalmente surgen de organizaciones localizadas en la Ciudad de México y sus alrededores, y se carece de una participación activa de actores sociales en otras regiones. Aún con los retos que implica consensuar objetivos y llegar a una agenda común, es importante insistir en ejercicios de construcción colectiva. Sigue sin priorizarse el impulso de intercambio sobre lo que se ha avanzado y sus lecciones aprendidas, para aterrizar en estrategias efectivas a nivel local y en el acceso real al derecho a la educación y a la identidad. Creo que esto nos obliga a una reflexión sobre la importancia de la incidencia desde, para y con actores locales. También queda relegado el desarrollo de capacidades y consideración de otras visiones y realidades, que tendrían que formar parte del cambio social y el bienestar de las personas en situación de movilidad. Ya contamos con experiencias que nos demuestran la necesidad de un cambio, de la lógica de burocratización a la de la universalidad de los derechos. Quizá la respuesta no esté en poner en marcha programas deficientes ni en cambiar normas federales, sino en el empoderamiento de procesos locales y en la presión social y judicial que se logre crear. Como mínimo, recordemos que las familias de retorno están muy presentes en nuestras comunidades.

Notas:

 

[1] Art. 30 de la Constitución de los Estados Unidos Mexicanos, inciso a – Nacionalidad mexicana por nacimiento.
 

[2] Consejo Consultivo de Política Migratoria de  la Secretaría de Gobernación. Memoria: Grupo Interinstitucional Sobre el Derecho a la Identidad y Acceso a la Educación de las Personas Migrantes 2015-2018.
 

[3] De la Peña Padilla, M.S. y de Alba de la Peña, C.M. (2021). Un “derecho puerta”: El derecho a la identidad en contextos migratorios. En E.S. Márquez (Coord.). Tomo II. Derechos Humanos y Personas en Contextos de Movilidad: (pp. 46-60). Guadalajara, Jalisco: Comisión Estatal de Derechos Humanos Jalisco, Instituto de Derechos Humanos Francisco Tenamaxtli.
 

[4] Dependiendo de la entidad federativa, al trámite para acreditar la nacionalidad mexicana se le denomina como “inscripción” o “inserción”. Estos términos se usarían indistintamente en el texto presente.
 

[5] IMUMI. (2018). Acceso a la identidad y educación para personas en la migración en México: Procesos desde la sociedad civil para generar cambios normativos y de políticas públicas.
 

[6] UPMRIP-Segob (Enero-diciembre, 2019). Compendio General con los Programas, Acciones y buenas prácticas de las Dependencias de las Administración Pública Federal, alineadas a los Objetivos del Pacto Mundial para una migración Segura, Ordenada y Regular.
 

[7] Centro de Estudios Migratorios (2017). Prontuario sobre Migración Mexicana de Retorno. México: Unidad de Política Migratoria, Subsecretaría de Población, Migración y Asuntos Religiosos, Secretaría de Gobernación.

[8] Yrizar Barbosa, G. y Landa, N. “Dimensión #3. Sociopolítica: Estatal y Local” en Políticas multinivel para el retorno y la (re)inserción de migrantes mexicanos y sus familias, p.252- 290 [Informe especial CNDH], 2018.