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Reforma Electoral: hora de defender nuestra democracia
Arturo Sánchez Gutiérrez
Profesor Investigador de la Escuela de Ciencias Sociales y Gobierno del Tecnológico de Monterrey y exconsejero del Instituto Nacional Electoral
Preocupa en particular la reforma electoral, porque su mera propuesta rompe las reglas no escritas de los acuerdos partidistas anteriores. Si bien muchas de las reformas realizadas entre 1977 y 2014 fueron apoyadas por los presidentes en turno, su origen provino de una demanda de la oposición, que no veía satisfechas las condiciones necesarias para el avance de la democracia en el país. Quizá por ello se introdujeron en las leyes tantos candados que cierran con celo cualquier posibilidad de discrecionalidad en los procedimientos de la organización electoral. En esta ocasión, la demanda de una reforma proviene del Poder Ejecutivo, con base en un prejuicio que solo el Presidente defiende: el Instituto Nacional Electoral (INE) no funciona, solo sirve para avalar fraudes electorales y quienes lo integran no son demócratas y defienden a quienes antes integraban la mafia en el poder. Por ello, el único objetivo que se percibe de las palabras presidenciales es remover a los actuales consejeros electorales, al igual que a los magistrados del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación.
La propuesta de reforma filtrada por el Senador Ricardo Monreal parece un documento más estructurado, con una larga exposición de motivos y propuestas específicas que trastocarían completamente el orden electoral existente. La propuesta merece ser analizada con cuidado a fin de prevenir los efectos posibles y, sobre todo, para alertar sobre las consecuencias y retrocesos que podría traer para nuestra democracia. La iniciativa motiva más preocupaciones que aciertos, pero de su contenido seguramente será bienvenida la inclusión del voto electrónico en el artículo 35 Constitucional, o la propuesta de incluir el presupuesto participativo como un nuevo derecho de las personas ciudadanas. Con todo, surgen muchas dudas cuando se propone modificar la integración de las Cámaras del poder Legislativo, o cambiar la composición del Consejo General del INE y del Pleno de la Sala Superior del Tribunal Electoral.
Hasta ahora, la regla ha sido que las reformas electorales han contado con los votos de la oposición, no solo para su aprobación en las Cámaras, sino para legitimar sus contenidos y dejar en claro que las reglas son aprobadas por todas las fuerzas políticas. Los siguientes son algunos de los temas que seguramente generarán polémica en el debate parlamentario.
La Representación Proporcional
Una propuesta añeja de reforma es reducir el número de asientos de Representación Proporcional (RP) en las Cámaras. Se olvida que nuestro sistema generó la fórmula actual para dar cabida a todas las fuerzas políticas. La idea siempre fue dar espacio y voz a la pluralidad de opciones políticas que se pueden manifestar en nuestro país. Por eso, el sistema abrió la puerta al registro de nuevos partidos y son los ciudadanos con su voto los que determinan quiénes se quedan y quiénes se van. Originalmente la Cámara de Diputados tenía solo 100 curules de RP, pero la experiencia mostró que su ampliación a 200 generaba un mejor equilibrio en la representación política. ¿Para qué modificar un esquema que funciona bien el día de hoy?
Reducir el número de estos asientos facilitaría concentrar en un partido el control de las reformas constitucionales o la mayoría simple para votar las leyes y el presupuesto. Lo que nuestra democracia demanda es que las decisiones incluyan las posiciones de todas las fuerzas y que el debate y la negociación política sean la fuente de los consensos. Lo que se busca es que no sea posible ordenarle al Congreso no cambiar “ni una coma” a una iniciativa y que el Congreso obedezca. Lo mismo ocurre con la propuesta de eliminar las plurinominales en el Senado.
Los OPLE y la Federación
Cuando se discutió la reforma electoral de 2014, la propuesta original consistía en eliminar a los institutos estatales electorales y a los tribunales electorales locales para concentrar todo, elecciones locales y federales, en un nuevo Instituto Nacional Electoral. La propuesta no prosperó. Los gobernadores de los estados defendieron enfáticamente la soberanía de las entidades y su derecho a definir las características y normas de sus procesos electorales. El resultado fue un sistema híbrido en el que las funciones electorales y jurisdiccionales se reparten entre el INE y los Organismos Públicos Locales Electorales (OPLE) y entre los Tribunales Locales y el TEPJF.
El sistema ha funcionado correctamente durante los últimos siete años y todos los estados han tenido elecciones más de una vez. Las leyes locales se han respetado y las leyes generales han sido aplicadas con éxito por el INE. Los resultados muestran que, para sorpresa de muchos, no se interrumpió el proceso democratizador en los estados y la alternancia en los tres órdenes de gobierno continuó fortaleciendo la voluntad popular.
Se dirá con razón que existe una discordancia entre la autoridad del INE sobre los OPLE y la obligación de los gobiernos estatales de financiarlos. Ello sí ha representado un problema desde el inicio. Con todo, el equilibrio logrado permite hablar hoy de un sistema nacional electoral que funciona exitosamente. Por lo pronto, se acabaron los conflictos post electorales basados en una mala organización electoral. Hoy el debate radica en el cumplimiento estricto de las normas por parte de los partidos, los candidatos y los mismos OPLE.
Una vez más, ¿para qué romper el acuerdo logrado en 2014? Hoy se propone eliminar a los OPLEs y a los tribunales locales para centralizar todo en el INE y el TRPJF. ¿Y la defensa del federalismo que tanto se argumentó hace 7 años? En efecto, hay muchos temas que perfeccionar en este aspecto, pero que no se use el pretexto de la austeridad para tratar de romper las bases de un modelo que ha mostrado sus virtudes.
La integración del INE y del TEPJF
Uno de los temas más polémicos sobre la integración de las autoridades electorales, es la forma de designación de las personas consejeras electorales del INE y las magistradas y magistrados del Tribunal Electoral. La crítica común es la supuesta “partidización” de los integrantes de dichos órganos. Paradójicamente, la propuesta del senador Monreal elimina el filtro que existe hoy, en el que un grupo de especialistas y connotados personajes reciben las solicitudes, las analizan, entrevistan a los candidatos y forman las quintetas para ser enviadas a la Cámara de Diputados. Así ha funcionado desde 2014 y se han nombrado sin problema a las consejeras y consejeros electorales.
Hoy se propone que sea una comisión de la Cámara de Diputados la que haga dicho trabajo. En otras palabras, se busca que los partidos realicen la selección. Más que avanzar en la plena independencia e imparcialidad del máximo órgano de dirección del INE, se le entrega la decisión a una comisión en la que, por norma, un partido tendrá mayoría sobre los demás. Pero la mayor incongruencia radica en la propuesta de reducir el número de consejeros electorales: de los once que hoy conforman el Consejo General, a solo siete. Da la impresión de que se desconoce completamente el funcionamiento del INE, de las comisiones que lo conforman y del trabajo requerido para construir los consensos con los partidos políticos. Pero, sobre todo, resulta muy incongruente proponer un cambio de ese tipo, cuando se está sugiriendo centralizar todas las funciones electorales del país en este órgano.
Un proceso similar ocurre en el caso del Tribunal Electoral. Quizá esa era la única forma de satisfacer el requisito presidencial de remover a todos los actuales integrantes del INE y del TEPJF, por los prejuicios personales, sin una argumentación congruente. Esta propuesta requiere de mucho más trabajo técnico, para garantizar el buen funcionamiento de las autoridades electorales.
La fiscalización de los recursos de los partidos
Si hay un tema polémico entre las funciones del INE, es la responsabilidad de fiscalizar los ingresos y egresos de los partidos políticos. Desde 1996, cuando el entonces IFE empezó a multar a los partidos por no rendir cuentas adecuadamente sobre su financiamiento, la confrontación entre partidos y autoridades electorales se profundizó. Paralelamente, los mecanismos de fiscalización evolucionaron y la rendición de cuentas por parte de los partidos, ha mejorado sustancialmente. Ahora estos cuentan con una estructura administrativa suficiente y normas claras para atender los requerimientos del INE.
Sin embargo, los partidos no siempre quedan satisfechos con los mecanismos de revisión del INE. Se dirá que a nadie le gusta que lo multen. De hecho, en 2007 la conflictividad por este tema llevó a que la reforma de ese año le quitara al Consejo General del entonces Instituto Federal Electoral (IFE) la responsabilidad de la fiscalización y se la entregara a una unidad técnica con autonomía de gestión. Desapareció la Comisión de Fiscalización y al Consejo General solamente le quedó la responsabilidad de aprobar lo que la Unidad Técnica de Fiscalización disponía, sin mayores posibilidades de incidir o revisar los procedimientos de fiscalización.
Afortunadamente, la reforma de 2014 volvió a crear la Comisión de Fiscalización y el Consejo General recobró sus funciones. Las cosas mejoraron sustancialmente y se perfeccionaron los mecanismos para evitar que se hiciera mal uso de los recursos públicos o que se dejara de comprobar el origen del financiamiento privado de los partidos.
Ahora, la propuesta del senador Monreal busca volver a eliminar la Comisión de Fiscalización y excluir a los consejeros del diseño, revisión y análisis del uso que les dan los partidos a sus recursos. En realidad, no se entienden los propósitos de este tipo de propuestas. Lamentablemente, los pronósticos no son buenos si prosperan ideas de este tipo en el proyecto de Reforma Electoral. Incluso pareciera una postura antidemocrática para evitar que los partidos rindan cuentas adecuadamente, con respecto a los recursos que reciben del erario público o de fuentes privadas.
Conclusiones
El análisis inicial de los puntos anteriores no es muy esperanzador. Los puntos de la propuesta no parecen ir al fondo de los verdaderos problemas de la democracia mexicana y no parecen resolver dificultades. Habría muchos otros puntos que analizar y propuestas que hacer. Por ejemplo, en el tema de las prerrogativas de los partidos políticos, el problema no es solo reducir el financiamiento público, que podría ser una idea atractiva. Se trataría de visualizar a las prerrogativas de una manera integral, en la que se pusiera a debate la pertinencia actual de otorgar franquicias postales y telegráficas, y cómo ajustar el acceso a la radio y televisión a través de promocionales basados en los tiempos oficiales. Pero ello solo puede debatirse si se establecen controles específicos a gastos concretos durante las campañas y si se optimiza el mecanismo para comprobar las erogaciones.
Una verdadera Reforma Electoral Democrática requeriría de mucho más debate público entre especialistas y sobre todo entre los partidos que, al final de cuentas son los jugadores por excelencia en la competencia electoral, la cual debe de seguir siendo ampliamente equitativa. Lamentablemente, el contexto en el que se presenta esta reforma parece ser distinto.
Desde antes de que iniciara este gobierno, los ataques a las autoridades electorales han sido una constante en el discurso presidencial y en otros medios. En un momento se buscó abiertamente que el Padrón Electoral volviera a ser administrado por la Secretaría de Gobernación, por ejemplo. En otro momento, antes de la elección de este año, se propuso la remoción del Consejero Presidente del INE, Lorenzo Córdova y del Consejero Ciro Murayama. Los intentos fallaron por la defensa ciudadana de sus instituciones y por la falta de fundamento legal para lograrlo. Los exabruptos mañaneros no han pasado de ahí, pero no se dejó de mencionar el proyecto del que el INE pasara al ámbito del Poder Judicial de la Federación.
Cualquier intento de reforma electoral requiere de una reforma constitucional, de la adecuación de las leyes electorales existentes y de la reorganización de las autoridades electorales en su caso. Para la elección presidencial de 2024, todas las negociaciones deberán estar listas hacia finales de mayo de 2023, de conformidad con lo que ahora dice nuestra Constitución. Habrá que tener mucho cuidado de que en el proceso no prevalezcan los caprichos, las impertinencias y los prejuicios, y que verdaderamente se busque el perfeccionamiento de nuestra democracia.
Como ciudadanos, es hora de defender nuestras instituciones, su autonomía, independencia e integridad democrática. Habrá que seguir cuidadosamente el proceso.