No se trata
solo de migrantes: se trata de nuestra humanidad
Mensaje de los obispos mexicanos con motivo del acuerdo entre México y los Estados Unidos en materia arancelaria y política migratoria
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Foto de EFE
Covid-19 en Centroamérica: un nuevo reto para sus sistemas fiscales en crisis
Abelardo Medina
Coordinador del Área Macrofiscal, ICEFI[1]
El 11 de marzo de 2020, el director de la Organización Mundial de la Salud (OMS) caracterizó oficialmente al coronavirus COVID-19 como una pandemia, reconociendo su propagación mundial. El Covid-19 irrumpió en Centroamérica, encontrando, con excepción de Costa Rica, regímenes de seguridad social y sanitarios endebles, con poca capacidad de reacción ante sus efectos, con mercados laborales que protegen muy poco a la mayoría de los trabajadores y con finanzas públicas enfermas ante la falta de acuerdos políticos para lograr su modernización, sostenibilidad y suficiencia.
Algunos gobiernos, aprovechando las facultades legales para reducir la movilidad de las personas y limitar el flujo de visitantes del resto del mundo, han puesto en marcha esquemas de aislamiento, en un intento de evitar el ingreso de la enfermedad a sus fronteras. Lo lograron por unos días, pero al final la epidemia ingresó y aquellos sistemas de salud, orientados al mercado y con poca atención al cumplimiento de los derechos de los habitantes y rezagos de inversión pública, tienen que hacer frente a esta pandemia, que ha puesto en crisis incluso a los sistemas de salud de los países más desarrollados.
La demanda de los servicios de salud es solo la punta del iceberg para los países de la región, debido a que los efectos económicos y sociales en las alicaídas economías de la región se vislumbran devastadores. En una región en donde cerca del 50% de la población realiza sus actividades en la informalidad, al margen de las condiciones básicas de trabajo, sin acceso a seguridad social y obteniendo ingresos exiguos que imposibilitan el ahorro; en donde más del 45.0% de la población —unas 22.5 millones de personas—, vive en condiciones de pobreza, y en donde, especialmente para los cuatros países del norte de la región, en los últimos años, la única esperanza de mejorar su bienestar se encuentra en la migración, los efectos del aislamiento social son devastadores.
La crisis solo ha desnudado la imposibilidad real de pedir a la población que deje de realizar actividades económicas por un día, debido a que se los obliga a escoger ante la disyuntiva de perecer por la enfermedad o por el hambre.
En materia económica, previo a la pandemia del Covid-19, las autoridades de los países esperaban rendimientos halagüeños, a pesar de que en los últimos años han tenido crecimientos mediocres y decrecientes, pasando de un incremento medio del 4.1% en 2015 al 1.6% en 2019. Así, las autoridades monetarias de los países de la región consideraban una recuperación significativa en 2020, que produciría un crecimiento medio del 3.0%, con Panamá como el de mayor crecimiento económico (5.2%) e, incluso, Nicaragua con crecimiento positivo (0.5%). Las estimaciones ubicaban a Costa Rica con crecimiento del 2.5%, El Salvador con 2.5%, Guatemala con 3.6%, y Honduras con 3.5%.
En materia fiscal, de acuerdo con la información de los presupuestos aprobados y estimaciones del Icefi, la carga tributaria regional en 2020 alcanzaría 14.0% del PIB; el gasto promedio de los Gobiernos Centrales de la región se ubicaría en 18.5% del PIB, liderando a un déficit fiscal medio del 2.9% del PIB, que producirá una acumulación del saldo de la deuda pública por alrededor del 49.1% del PIB al final de 2020.
Centroamérica: proyección de las variables macrofiscales para 2020, previo al Covid-19. En términos del PIB
Fuente: Icefi con datos oficiales.
1.Covid-19: impactos esperados en la actividad económica y en la sociedad
El Fondo Monetario Internacional y el Banco Mundial, en abril de 2020, publicaron sus revisiones a las tasas de crecimiento económico para el presente año. De acuerdo con el FMI, Costa Rica tendrá un decrecimiento económico del 3.3% en 2020, mientras El Salvador del 5.4%, Guatemala en 2.0%, Honduras en 2.4%, Nicaragua en 6.0% y Panamá en 2.0%. Por su parte, el Banco Mundial planteó decrecimientos del 3.3%, 4.3%, 1.8%, 2.3%, 4.3% y 2.0%, respectivamente, para 2020.
Los mismos entes internacionales reconocen que la crisis está en desarrollo, por lo que resulta muy complicado e incluso aventurado, estimar cuál será el efecto final de la emergencia sanitaria sobre la actividad económica y sobre el bienestar de las personas; no obstante, se reconoce que la situación mundial y las medidas de aislamiento personal producirán fuertes deterioros sobre la generación de empleo, el nivel de producción y de ventas, y por ende del bienestar social.
2.Estimaciones fiscales de la situación en Centroamérica, posteriores al Covid-19
El Icefi además de plantear algunas simulaciones a partir de modelos de equilibrio parcial, en donde se busca establecer el impacto económico de los fenómenos descritos, desarrolló los potenciales efectos fiscales de la crisis del Covid-19, a partir de la construcción de cuatro escenarios económicos, siendo éstos:
a. Escenario 1 (más optimista): pérdida del 50.0% del crecimiento esperado, así como una disminución del 2.0% en la productividad tributaria.
b. Escenario 2 (intermedio optimista): crecimiento del 0.0% en el PIB, y pérdida del 4.0% en la productividad tributaria
c. Escenario 3 (intermedio pesimista): decrecimiento del 2.0% del PIB y pérdida del 6.0% en la productividad tributaria
d. Escenario 4 (más pesimista): decrecimiento del 4.0% del PIB y pérdida del 8.0% en la productividad tributaria
Los escenarios contemplan las medidas que impactan el gasto fiscal de los países de la región y que han sido anunciadas en los últimos días por los gobiernos correspondientes, especialmente de aquellas dirigidas a la creación de transferencias directas a las personas más necesitadas del país, como para el apoyo a las empresas.
Bajo esas premisas, se estima que el gasto público de Costa Rica se mantendría en 22.1% del PIB, sin embargo, su carga tributaria se desplomaría hasta 12.4%; por lo que su déficit fiscal podría alcanzar 8.9% del PIB en 2020. Por su parte, El Salvador, producto de las ampliaciones presupuestarias aprobadas, reportaría un gasto público que podría alcanzar hasta 31.5% del PIB en 2020, que acompañado de la disminución de la carga tributaria hasta 16.5% del PIB, podría liderar a un déficit fiscal máximo del 13.1% del PIB, si se ejecutan todos los recursos autorizados.
En Guatemala, a partir de las ampliaciones presupuestarias por 3.7% del PIB, se estima que el déficit fiscal alcanzará como máximo 6.3% del PIB. Ahora bien, debido a que la legislación de Guatemala impide que las caídas de la carga tributaria se transformen en déficit fiscal, se estima que el gasto público se ubicará en alrededor del 16.8% del PIB, producto de la disminución de la carga tributaria a alrededor del 9.8%. Para el caso de Honduras, atendiendo a las ampliaciones presupuestarias y préstamos adquiridos, se esperaría que el déficit fiscal podría alcanzar 12.6% del PIB; que devendría de una carga tributaria del 15.5% del PIB y un gasto total del orden de 27.1% del PIB.
Por su parte, Nicaragua que no ha anunciado ninguna medida para paliar los efectos del Covid-19, mantendría su nivel de gasto público. Sin embargo, el déficit fiscal sí se incrementaría hasta el 1.5% del PIB, producto de la contracción de la carga tributaria hasta 15.5% del PIB. Finalmente, el Gobierno de Panamá, que logró una ampliación presupuestaria cercana al 6.6% del PIB, presentaría un aumento del gasto público hasta el 22.1% del PIB. En sentido contrario, la carga tributaria se reduciría hasta el 6.5% del PIB, por lo que el déficit fiscal alcanzaría hasta un máximo del 10.9% del PIB.
Los escenarios planteados sugieren que la deuda pública del Gobierno Central de los países de la región se incrementaría desde el 49.1% del PIB originalmente esperado al inicio de 2020, hasta un máximo del 59.7% del PIB, si se cumplen las condiciones del escenario más pesimista. En ese escenario, solo Guatemala se mantendría por debajo del límite sugerido por las Instituciones Financieras Internacionales (IFIs), para la relación deuda del Gobierno Central como porcentaje del PIB, con cerca del 33.3% del PIB.
Centroamérica: comportamiento esperado de la deuda pública del Gobierno Central en 2020, a partir de los escenarios planteados. Como porcentaje del PIB
Fuente: Icefi con base en datos oficiales
Por otro lado, la atención al servicio de la deuda se observa complicada para los siguientes períodos. Conforme las IFIs, el nivel de deuda respecto de los ingresos tributarios no debiera sobrepasar 2.5 veces de estos (250.0%), sin embargo, a la fecha, dichos estándares, con la excepción de Guatemala y Nicaragua, han sido sobrepasados. Las estimaciones, si se validan los niveles de gasto derivados de la atención a la pandemia del Covid-19, muestran que la deuda de Centroamérica pasaría del 371.8% de los ingresos tributarios en 2020, a un máximo de 510.1% si se cumple el peor de los escenarios.
Centroamérica: comportamiento de la relación esperada de la deuda pública del Gobierno Central en 2020, con los ingresos tributarios
Fuente: Icefi con base en datos oficiales
3. Recomendaciones para el corto, mediano y largo plazo
La crisis derivada del Covid-19 pondrá a prueba la capacidad de los Estados para atender las demandas la población, y para garantizar la gobernabilidad en el corto plazo. Asimismo, exigirá un esfuerzo importante para construir aparatos fiscales sostenibles y suficientes en el mediano y largo plazo, así como para avanzar hacia la atención a los Objetivos de Desarrollo Sostenible. Para ello, el Icefi recomienda avanzar en el desarrollo de acciones de política fiscal encaminadas a:
3.1 Fortalecer el papel del Estado, garantizando el cumplimiento de los derechos económicos, sociales y culturales de la población: la política fiscal de los Estados debe propiciar los suficientes recursos para:
a. Garantizar la equidad en el acceso a la salud, con el objetivo de lograr el menor número de fallecimientos derivados de la pandemia de Covid-19 y, en el mediano y largo plazo, el fortalecimiento estructural del sistema de salud, a fin de estar preparados ante cualquier demanda sanitaria de la población.
b. Prohibir el corte de servicios básicos, tales como agua, energía eléctrica, teléfono e internet, y eliminar sus cobros cuando se asuman medidas de distanciamiento personal y cuarentena.
c. Implementar un ingreso básico garantizado para toda la población en edad de trabajar, para contrarrestar la carencia de ingresos por la imposibilidad de ejecutar las actividades económicas normales.
d. Avanzar hacia el acceso universal y gratuito a la educación preprimaria, primaria y secundaria, y en el corto plazo establecer, con la premura necesaria, el desarrollo de modalidades no presenciales de educación que permitan el desarrollo de los niños y adolescentes de los países de la región.
3.2 Fortalecer el papel del Estado, ampliando el mercado interno como medida efectiva para reducir la dependencia internacional, aumentar el empleo y erradicar la pobreza. Para el efecto, el Icefi recomienda:
a. Garantizar un ingreso básico en efectivo, por lo menos a las personas en edad de trabajar, con el fin de elevar la demanda agregada en todo el territorio.
b. Permitir a las mipymes que puedan renegociar, en quince días, los préstamos vigentes, con condiciones más blandas (tiempo de gracia, plazos y tasas)
c. Apoyar con la renegociación de préstamos y recapitalización de las empresas grandes, toda vez su existencia sea estratégica por la generación de empleos formales.
d. Ejecutar un plan para lograr la soberanía alimentaria en el mediano plazo
3.3 Avanzar en el cumplimiento de la Agenda ODS 2030: Mantener los esfuerzos para lograr el cumplimiento efectivo de los compromisos derivados de la Agenda ODS 2030, con el fin de garantizar efectivamente el bienestar social y el desarrollo.
3.4 Avanzar en acuerdo políticos amplios que promuevan responsabilidades mejor compartidas, entre ellas un pacto fiscal para el desarrollo y la consolidación democrática (período 2020-2030)
Notas
[1] El presente artículo es un extracto limitado del informe presentado en el documento “Perfiles Macrofiscales de Centroamérica no. 13”, por el Instituto Centroamericano de Estudios Fiscales y que puede obtenerse directamente del portal www.icefi.org
