2.  Grandes retos en la lucha contra la impunidad
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Foto de Bill Oxford en Unsplash

Una mirada más cercana a las fiscalías estatales anticorrupción

 
Moses Ngong
Stephanie Brewer

Washington Office for Latin America

 

 

 

Introducción

El Sistema Nacional Anticorrupción (SNA) (1), creado mediante reformas constitucionales de 2015 (2) y establecido en 2016 (3), tiene el objetivo de abordar la corrupción endémica en México de forma directa, mediante la creación de un conjunto de nuevos organismos equipados para combatir las prácticas corruptas en los ámbitos federal y estatales.

 

El Sistema incluye la creación de sistemas anticorrupción en el ámbito estatal integrados por Comités de Participación Ciudadana, Comités Coordinadores interinstitucionales y fiscalías especializadas en el combate a la corrupción, entre otros órganos. Hoy, la infraestructura básica de los sistemas existe en la gran mayoría de las entidades federativas (5). El Sistema Nacional Anticorrupción informa que para el 19 de febrero de 2021 30 de las 32 entidades federativas (6) han nombrado fiscales especializados en el combate a la corrupción.

Cualquier esfuerzo anticorrupción que busque un amplio impacto en México, requiere tanto una sólida implementación en el ámbito estatal, como resultados tangibles en el ámbito de la justicia penal. Por estas razones, en un nuevo informe publicado por WOLA, ofrecemos una visión general de algunos de los desafíos y avances de las fiscalías para el combate a la corrupción en el ámbito estatal, identificando varias áreas que deben ser monitoreadas y atendidas.

Retos y oportunidades de las fiscalías en el ámbito estatal

 

El legado de impunidad en México subraya la necesidad de consolidar la investigación y persecución de los delitos relacionados con la corrupción, especialmente en el ámbito estatal, al que corresponde la competencia sobre la mayoría de los delitos cometidos en el país.

El trabajo anticorrupción en las entidades federativas presenta tanto oportunidades como retos importantes. Una de las oportunidades de la lucha anticorrupción estatal está representada en la Convención Nacional de Fiscales Anticorrupción (CONAFA), que reúne a las y los fiscales de diferentes estados. Dicho espacio genera la posibilidad de colaboración y análisis conjunto, para trazar una imagen más completa de la corrupción y de las tareas necesarias para combatirla eficazmente.

Sin embargo, muchos estados no han logrado resultados significativos en las investigaciones y procesos penales por corrupción. La sociedad civil y los medios de comunicación han cuestionado la falta de condenas obtenidas por varias de las nuevas fiscalías anticorrupción, lo que ha provocado respuestas de las fiscalías (7) que enfatizan su poco tiempo de funcionamiento y las suspensiones del trabajo de los poderes judiciales en 2020, debido a la pandemia del COVID-19.

Las personas titulares de fiscalías anticorrupción, entrevistadas por WOLA, identifican dos áreas principales que deben abordarse para mejorar la persecución de los delitos de corrupción: en primer lugar, la frecuente falta de autonomía (incluyendo autonomía presupuestal) de las fiscalías anticorrupción y, en segundo lugar, la necesidad de adecuar la competencia y la priorización de delitos de estas fiscalías.

 

 

Autonomía

 

Un requisito fundamental para cualquier fiscalía anticorrupción es la autonomía. De acuerdo con los fiscales anticorrupción y las personas integrantes de la sociedad civil con las que hablamos, muchas fiscalías anticorrupción carecen de plena autonomía administrativa, operativa y presupuestal frente a las fiscalías generales.

En 2019, la CONAFA informó que sólo tres de las fiscalías estatales anticorrupción del país tenían la autonomía técnica, de gestión y presupuestal garantizada por ley (8). Algunas de las personas entrevistadas consideraban que, cuando una fiscalía carece de autonomía presupuestal, su trabajo puede verse obstaculizado o incluso descarrilado.

Sin plena autonomía, las fiscalías anticorrupción pueden requerir la aprobación del fiscal general para tareas tan fundamentales como ejercer acción penal o nombrar a su personal (9). El hecho de estar sometido a las decisiones de las personas fiscales generales, incrementa el riesgo de que se limiten los alcances de las investigaciones o iniciativas anticorrupción, o incluso que se limiten los casos turnados a las fiscalías anticorrupción.

El proceso de nombramiento de las y los fiscales anticorrupción es otro factor importante en la autonomía de las fiscalías. En la actualidad, las entidades federativas emplean diferentes métodos para nombrar y destituir a sus fiscales anticorrupción, y los procesos participativos y con controles democráticos múltiples todavía no son la regla (10).

En una propuesta de reformas legislativas (11) , la CONAFA busca abordar estas problemáticas estableciendo la plena autonomía de las fiscalías anticorrupción. Se propone un proceso de nombramiento, donde personas expertas envíen una terna de candidaturas a las legislaturas, quienes nombrarían a las y los fiscales anticorrupción por el voto de las dos terceras partes de las personas legisladoras (12).

Es importante enfatizar que la autonomía no significa que las fiscalías deban trabajar de manera aislada. El intercambio de información y la colaboración con otras fiscalías y otras instituciones que tengan un mandato anticorrupción (tales como las unidades de inteligencia financiera y las auditorías), son importantes para fortalecer la eficacia del trabajo anticorrupción.

 

Tanto las autoridades como la sociedad civil, también han identificado la necesidad de que las fiscalías anticorrupción mejoren sus propios conocimientos y capacidades, particularmente para permitir un análisis experto de datos y transacciones financieras (13).

Competencia y gestión de casos

La legislación estatal establece cuáles delitos son de competencia de las fiscalías estatales anticorrupción. Sin embargo, la investigación de los casos de corrupción puede verse dificultada por la distribución de competencias entre las autoridades estatales y federales.

 

Asimismo, algunas fiscalías identifican como problemática la inclusión de demasiados actos ilícitos en sus mandatos, señalando que la prisa por implementar el Sistema Nacional Anticorrupción llevó a los estados a simplemente cambiar el título “Delitos Cometidos por Servidores Públicos” a “Delitos de Corrupción” en sus códigos penales (14). En otras palabras, las fiscalías anticorrupción tienen competencia sobre una gran variedad de casos, algunos de los cuales pueden tener poco que ver con la corrupción, en estricto sentido.

En términos generales, diversos actores identifican la necesidad de que las fiscalías anticorrupción prioricen la investigación de prácticas de corrupción a gran escala y de alto impacto. Algunas personas expertas de la sociedad civil informaron a WOLA que las fiscalías anticorrupción de sus estados investigan casos individuales o de bajo nivel, pero muestran poca diligencia para investigar los fenómenos y redes de la “gran corrupción”, cuyas actividades van desde el desvío de dinero de las arcas públicas a la colusión con actores criminales privados.

Otra preocupación identificada es que las medidas de protección para las personas que informan sobre actos de corrupción, son inconsistentes y a menudo insuficientes. Este contexto aumenta los retos anticorrupción en un país en el que sólo se denuncian el 11% de los delitos cometidos contra la población (15).

Perspectiva de la sociedad civil

Diversas personas integrantes de la sociedad civil y de instituciones académicas hicieron eco de las preocupaciones expresadas por los fiscales, especialmente en lo que respecta a la autonomía. Para las personas entrevistadas, la falta de resultados suficientes de las fiscalías anticorrupción se debe a veces, al menos en parte, a una falta de voluntad por parte de las personas titulares de las fiscalías generales de los estados.

Mientras algunos actores no gubernamentales informaron de experiencias positivas de colaboración con fiscalías anticorrupción, la mayoría criticaron el trabajo de tales fiscalías, a veces considerando que la fiscalía anticorrupción se limitaba a alargar las investigaciones, sin intenciones reales de resolverlas.

Varias personas entrevistadas señalaron que el trabajo de las fiscalías anticorrupción es selectivo, simulando avances mientras que en realidad protege a ciertos actores, tales como las y los funcionarios actualmente en el poder. En las entrevistas también se informó que las investigaciones no se centran suficientemente en la corrupción de alto nivel e impacto.

Integrantes de la sociedad civil también observan una falta de transparencia proactiva por parte de algunas fiscalías, reflejada, por ejemplo, en el hecho de no compartir actualizaciones públicas sobre su trabajo y no proporcionar información solicitada por otros miembros del sistema estatal anticorrupción, como los Comités de Participación Ciudadana.

 

Cooperación internacional

 

Puesto que WOLA monitorea los impactos de la política exterior y la cooperación de Estados Unidos en América Latina, preguntamos a los fiscales entrevistados sobre el papel de Estados Unidos en la lucha anticorrupción en México. Ellos señalaron el valor práctico de una colaboración fluida con las autoridades de Estados Unidos, dado el alcance binacional de muchos delitos y actores relacionados con la corrupción en México. Se identificó además que las tecnologías de investigación que las contrapartes extranjeras comparten con el Estado mexicano, suelen dirigirse a las agencias militares y federales, aunque las fiscalías estatales se beneficiarían de esos materiales.

La Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional (USAID) ha financiado una serie de proyectos para apoyar los esfuerzos anticorrupción y fortalecer el Sistema Nacional Anticorrupción a nivel federal y estatal; reportaba más de 25 millones de dólares invertidos en proyectos en curso en esta materia para octubre de 2020 (16).

Conclusiones

 

Las fiscalías anticorrupción estatales son un componente crucial del Sistema Nacional Anticorrupción. Sin embargo, problemas recurrentes como la falta de autonomía plena, junto con obstáculos externos y reticencias internas para centrar su trabajo en la corrupción de alto nivel y de alto impacto, hacen que estas fiscalías no hayan alcanzado su potencial. Las organizaciones de la sociedad civil que intentan supervisar y participar en la labor anticorrupción, a veces se encuentran con una falta de transparencia o de voluntad política en las fiscalías.

Los esfuerzos por mejorar el trabajo de estas fiscalías deberían incluir acciones para reforzar su autonomía. Otras acciones relevantes serían que las fiscalías contaran con planes de persecución que dieran prioridad a la corrupción de alto impacto, así como que la competencia de las fiscalías (o por lo menos sus sistemas de gestión de casos) abarcaran con mayor precisión las prácticas corruptas relevantes. El intercambio de información y colaboración fluida entre las diferentes fiscalías en los ámbitos estatal y federal, así como con otras instituciones, es crucial para permitir que las investigaciones avancen de manera eficiente; es igualmente importante garantizar el acceso a canales seguros y eficientes, para que la población pueda presentar denuncias y proporcionar información. A nivel interno, diversas fiscalías requieren mayor capacitación técnica.

 

Las fiscalías estatales anticorrupción deben contar con el apoyo normativo, institucional y político necesario para hacer su trabajo eficazmente, y deben rendir cuentas para garantizar que cumplan con sus obligaciones. El éxito o el fracaso de estas fiscalías, es un indicador importante del rumbo que tomará la lucha más amplia contra la corrupción en México.

 

 

Notas

 

(1) Ver Maureen Meyer y Gina Hinojosa, “El Sistema Nacional Anticorrupción de México: Una oportunidad histórica en la lucha contra la corrupción”, Oficina en Washington para Asuntos Latinoamericanos, mayo de 2018, https://www.wola.org/wp-content/uploads/2018/05/Corruption-Report-SPAN.pdf (consultado el 24 de febrero de 2021).

 

(2) “DECRETO por el que se reforman, adicionan y derogan diversas disposiciones de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en materia de combate a la corrupción”, publicado en el Diario Oficial de la Federación el 27 de mayo de 2015, www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/ref/dof/CPEUM_ref_223_27may15.pdf (consultado el 28 de febrero de 2021).

 

(3) Ley General del Sistema Nacional Anticorrupción, publicada en el Diario Oficial de la Federación el 18 de julio de 2016, http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/LGSNA.pdf (consultado el 28 de febrero de 2021).

 

(4) Los avances de cada estado en la instalación de su sistema anticorrupción se resumen en la página web del Sistema Nacional Anticorrupción en: https://sna.org.mx/como-vamos/ (consultado el 24 de febrero de 2021). 

 

(5) Sistema Nacional Anticorrupción, “Seguimiento: Sistemas Locales Anticorrupción de las entidades federativas”, actualizado el 19 de febrero de 2021, https://sna.org.mx/wp-content/uploads/2021/02/Seguimiento_32SLA_19_02_2021.pdf (consultado el 24 de febrero de 2021).

 

(6) Ibíd.

 

(7) “Justifican inacción de la Fiscalía Anticorrupción”, Partidero, 28 de julio de 2020, https://partidero.com/justifican-inaccion-de-la-fiscalia-anticorrupcion/ (consultado el 2 de diciembre de 2020).

 

(8) “Iniciativa para modificar la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y la Ley General del Sistema Nacional Anticorrupción para dotar de autonomía plena a las Fiscalías Especializadas en Combate a la Corrupción”, Convención Nacional de Fiscales Anticorrupción, https://cpc.org.mx/wp-content/uploads/2019/11/Propuesta-de-reforma-constitucional-y-legal.-Fiscal%C3%ADas-anticorrupci%C3%B3n.-CC-05nov19.pdf (consultado el 26 de febrero de 2021), pág. 5. 

 

(9) Ver ibíd., pág. 5.

 

(10) Ver ibíd., pág. 4.

 

(11) Senado de la República, “Autonomía y definir política criminal anticorrupción, solicitan fiscales”, 12 de junio de 2019, http://comunicacion.senado.gob.mx/index.php/informacion/boletines/45143-autonomia-y-definir-politica-criminal-anticorrupcion-solicitan-fiscales.html (consultado el 27 de febrero de 2021).

 

(12) “Iniciativa para modificar la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y la Ley General del Sistema Nacional Anticorrupción para dotar de autonomía plena a las Fiscalías Especializadas en Combate a la Corrupción”, Convención Nacional de Fiscales Anticorrupción, https://cpc.org.mx/wp-content/uploads/2019/11/Propuesta-de-reforma-constitucional-y-legal.-Fiscal%C3%ADas-anticorrupci%C3%B3n.-CC-05nov19.pdf (consultado el 26 de febrero de 2021), pág. 12.

 

(13) Observatorio Ciudadano del Sistema Estatal Anticorrupción de Nuevo León, “1er. Reporte”, octubre de 2020, https://consejocivico.org.mx/noticias/wp-content/uploads/2020/10/1-reporte-observatorio-ciudadano-seanl_integrado.pdf (consultado el 26 de febrero de 2021), pág. 9. Comité de Participación Social (Jalisco), “Reforma 2.0 Al Sistema Estatal Anticorrupción De Jalisco”, http://www.cpsjalisco.org/reforma_sea.php (consultado el 27 de febrero de 2021).

 

(14) CONAFA, “Ejercicio de Rendición de Cuentas 2020”, 29 de enero de 2021, https://www.youtube.com/watch?v=tumH6uwIm_c (consultado el 4 de febrero de 2021), min. 1:18:00-1:21:40.

 

(15) Instituto Nacional de Estadística y Geografía (INEGI), “Encuesta Nacional de Victimización y Percepción sobre Seguridad Pública (ENVIPE)”, diciembre de 2020, https://inegi.org.mx/contenidos/programas/envipe/2020/doc/envipe2020_presentacion_nacional.pdf (consultado el 6 de enero de 2020), pág. 40.

 

(16) Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional, “México: Fortaleciendo la transparencia e integridad”, octubre de 2020, https://www.usaid.gov/sites/default/files/documents/OIT_Fact_Sheet_21_October_2020_SP.pdf (consultado el 10 de marzo de 2021).